Правовое положение дипломатического правительства на территории принимающего государства

       Необходимо в связи с этим  рассмотреть три основные теории  об основаниях предоставления  дипломатических привилегий и  иммунитетов. Первая и наиболее  ранняя теория экстерриториальности (внеземельности), сущность которой состояла в том, что посол, пребывая физически на территории иностранного государства, в юридическом смысле продолжал оставаться на территории своего суверена, таким образом, как бы вне территории (extra territorium) государства пребывания. То же относится и к территории посольства или миссии. Таким образом, на помещения представительства и дипломатических агентств, согласно этой теории, не может ни в какой степени распространяться юрисдикция государства, на территории которого они фактически выполняют свои функции – для них продолжает действовать национальное право аккредитующего государства. Несмотря на то, что эта теория во все исторические эпохи была юридической фикцией (в разной степени), она оставила в теории и практике дипломатического права заметный след. До сих пор бытует представление, нередко поддерживаемое и средствами массовой информации, что здание посольства и земельный участок, на котором оно расположено, являются частью территории аккредитующего государства, хотя в действительности речь может идти лишь о неприкосновенности занимаемого представительством участка не имеет в данном случае значения – он остаётся территорией другого государства, которое в случае необходимости может потребовать перевода посольства в другое место с предоставлением нового участка.¹⁹

       Вторая теория - теория представительства,  получившая распространение в  средние века. Согласно этой теории, посол является представителем, своего рода воплощением монарха  на территории иностранного государства.  Нарушение неприкосновенности посла,  таким образом, есть оскорбление  его государя, что и было прямым  обоснованием необходимости иммунитета. Позже, в новое время получила  распространение концепция о  том, что дипломатический агент  представляет не только монарха,  но и государство в целом. 

       Третья, наиболее современная теория - теория функциональной необходимости  была впервые предложена французскими  просветителями XVIII века (Монтескье,  Руссо, Ваттелем). Её основным  положением было обоснование  дипломатических привилегий и  иммунитетов функциями, которые  выполняет представительство, соответственно, объём их напрямую зависит  от задач, которые перед правительство  стоят.

       Современной доктринальной основой  норм об иммунитете стала совокупность  последних двух теорий, что подтверждено  в преамбуле Венской конвенции  1961 года: “привилегии и иммунитеты  предоставляются не для выгод  отдельных лиц, а для обеспечения  эффективного осуществления функций  дипломатических представительств  как органов, представляющих государства”. Таким образом, признаётся необходимость  гарантирования представительству  определенных правовых преимуществ,  но преимуществ обоснованных, необходимых  для осуществления его официальной  деятельности.

Неприкосновенность  помещений

       Неприкосновенность помещений является, пожалуй, важнейшим иммунитетом, обеспечивающим нормальное функционирование дипломатического представительства. Под “помещениями представительства” в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. Понимаются здания или часть зданий, используемые для целей представительства, включая резиденцию главы представительства, кому бы ни принадлежало право собственности на них, а также обслуживающий данное здание или часть здания земельный участок.²⁰ В понятие “земельный участок” включаются в соответствии с Комментарием Комиссии международного права ООН (в дальнейшим КМП) к проекту статей Конвенции принадлежащих правительству сад и автостоянка.

       Конвенция не содержит каких-либо  ограничений в отношении размеров  помещений представительства и,  в частности, количества зданий, используемых в качестве помещений.  Отсутствие таких ограничений  компенсируется, однако, оговоркой  о том, что понятие “помещения”  означает лишь те здания, которые  используются для “целей представительства”. Это положение дает государству  пребывания лимитировать путем  применения функционального теста  количество зданий, используемых  аккредитующим государством в  качестве «дипломатического представительства». Так государство пребывания может  отказать рассматривать в качестве  «помещения» и соответственно  распространять дипломатические  иммунитеты на здания, которые  используются «не для целей  представительства», например на  такие, в которых размещены  школы для детей дипломатов  и т. п.

       В соответствии со ст. 1 Конвенции  представляемое государство в  принципе не нуждается в праве  собственности на помещения дипломатического  представительства, однако, на практике  большинство государств, как правило,  приобретает здания и земельные  участки для дипломатических  представительств.

       Недостаточно разработанным в  международно-правовом отношении  остается вопрос о возможности  изъятия местными властями для  государственных нужд здания  и земельного участка, занимаемых  иностранным дипломатическим представительством. На практике государства пребывания  чаще всего воздерживаются от  принудительного изъятия помещений  иностранных дипломатических представительств. На практике имеются прецеденты  как изъятия помещений, так  и отказа от подобной практики. Можно допустить, что при необходимости  государство пребывания в силу  своего суверенитета над государственной  территорией, вероятно, вправе, основываясь  на действующем национальном  праве, потребовать освобождения  здания и земельного участка,  занимаемым иностранным дипломатическим  представительством. А представительство, будучи обязанным уважать законы и постановления государства пребывания²¹, должно удовлетворить это требование. Естественно, государства пребывания обязано при этом обеспечить условия для эффективного выполнения функций представительства²², предотвратить нарушение спокойствия представительства или оскорбления его достоинства²³, оказать содействие в получении представительством нового здания²⁴. Вопрос о применении принудительных мер должен решаться с учетом обстоятельств в каждом конкретном случае. Входящий в понятие «помещения» земельный участок, занимаемый дипломатическим представительством, в современном международном праве рассматривается как часть территории государства пребывания, на которой с учетом привилегий и иммунитетов представительства действуют законы и постановления этого государства.

       Являясь частью территории государства  пребывания, помещения дипломатического  представительства пользуются особым  статусом, существо которого выражается  понятием «неприкосновенность».²⁵

       Понятие «неприкосновенность» в  рассматриваемом контексте означает, что государство пребывания, с  одной стороны, обязано обеспечить  воздержание его должностных  лиц от осуществления ряда  конкретных действий: вступление  в помещение представительства  без согласия его главы; производства  обыска, ареста, реквизиции и исполнительных  действий; действий, наносящих ущерб,  нарушающих спокойствие или оскорбляющих  достоинство представительства.

       С другой стороны, государство  пребывания обязано обеспечить  осуществление необходимой защиты  представительства от посягательств  частных лиц - от всякого вторжения,  нанесения ущерба, нарушения спокойствия  или оскорбления достоинства  представительства.

       Запрещение вступать в помещения  представительства без согласия  его главы носит абсолютный характер; из этого правила нет никаких исключений, и оно должно соблюдаться даже в случае пожара в дипломатическом представительстве или захвата последнего террористами. Однако на практике при чрезвычайных обстоятельствах главы дипломатических представительств нередко дают согласие местным властям на вступление в помещение представительства. Встречаются ситуации, когда глава представительства в силу каких либо причин (отсутствие, смерть) физически не может дать согласия на вступление в помещение представительства, в этом случае согласие дает кто-либо из членов дипломатического персонала. Подобные действия членов дипломатического персонала вряд ли можно расценивать как имеющие юридическую силу, поскольку Конвенция недвусмысленно устанавливает, что согласие может давать исключительно глава представительства. Вступление местных властей в помещения представительства по просьбе членов персонала, а не главы представительства, может явиться причиной недоразумений и конфликтов. В тех случаях, когда глава представительства отсутствует либо по каким-то причинам физически лишен возможности решать вопрос о вступлении местных властей в помещения представительства, государства пребывания должно запросить согласие на такое вступление правительство аккредитующего государства.

       Отказ главы дипломатического  представительства дать согласие  безоговорочно лишает местные  власти какой-либо правовой возможности  на вступление в помещения  дипломатического представительства,  хотя в западной доктрине международного  права иногда встречаются попытки  обосновать концепцию крайней  необходимости. В соответствии  с данной концепцией в случае  чрезвычайных обстоятельств (пожар,  стихийные бедствия) местные власти  могут войти в помещения иностранного  дипломатического представительства  и без согласия его главы.  Однако Конвенция допускает возможность  вступления местных властей в  помещения дипломатических представительств  только с согласия их глав, без каких-либо исключений из  этого правила. Но в силу  общего международного права  единственным исключением, вероятно, будут являться форс-мажорные  обстоятельства.

       Недопустимость вступления местных  властей в помещения представительства  без согласия его главы исключает  тем самым и возможность осуществления  таких принудительных действий, как обыск, арест, реквизиция  и исполнительные действия. В Конвенции, тем не менее, дополнительно закреплен иммунитет от этих видов принудительных действий, что специально подчеркивает освобождение помещений представительства от применения таких мер со стороны государства пребывания. В то же время недостатком Конвенции является отсутствие прямого регулирования вопроса об иммунитете помещений дипломатического представительства от гражданской и административной юрисдикции в тех случаях, когда ее осуществление не связано с применением указанных выше принудительных действий. Косвенно вывод о наличии такого иммунитета может быть сделан на основе анализа положений подпункта «а» пункта 1 ст. 31 Конвенции, где предусматривается освобождение дипломатов от гражданской и административной юрисдикции по делам о частном недвижимом имуществе, которым владеют дипломаты «от имени аккредитующего государства для целей представительств». Частное недвижимое имущество, используемое для целей представительства, означает, в сущности, помещения дипломатического имущества. Если даже дипломаты освобождаются от юрисдикции, то очевидно, что представительство должно пользоваться иммунитетом, когда помещениями владеет аккредитующее государство.

       На практике имеются, однако, прецеденты  распространения юрисдикции государства  пребывания на помещения иностранных  представительств. Характерным является  решения Конституционного Суда  ФРГ, который, рассмотрев иск  к югославской военной миссии  в отношении земельного участка,  которым она владела для целей  миссии, пришел к выводу, что «в  международном праве нет правила,  которое запрещало бы германским  судам осуществлять юрисдикцию  во всех случаях, касающихся  помещения представительств иностранных  государств; германские суды   имеют право осуществлять такую  юрисдикцию, где это не связано  с вмешательством в осуществление  дипломатических функций». Решение  суда ФРГ отчетливо выявляет  слабые стороны Конвенции, не  устанавливающий иммунитет помещений  от юрисдикции государства пребывания.

       Обеспечивая неприкосновенность  помещения дипломатических представительств, государство пребывания обязано  предупреждать такие действия  местных властей, которые наносят  ущерб, нарушают спокойствие или  оскорбляют достоинство представительства.  Речь здесь идет, в сущности, о  предупреждении намеренных враждебных  акций со стороны местных властей.  Их действия, которые в той  или иной степени затрагивают  интересы дипломатического представительства,  но не направлены специально  против него и являются результатом  обычной функциональной деятельности (общественные работы в непосредственной  близости от помещений представительства), нельзя расценивать как нарушения  неприкосновенности помещений. Также  в этой теме следует отметить, что неприкосновенности местными  властями на практике рассматриваются  как одно из грубейших нарушений  норм дипломатического права  и нередко влекут за собой  разрыв дипломатических отношений.

       Другой стороной понятия «неприкосновенность  помещений» является специальная  обязанность государства пребывания  обеспечить защиту дипломатического  представительства от посягательств  частных лиц. Обязанность по  защите дипломатического представительства  должна содержать в себе два  компонента: организация властями  в случае необходимости физической  охраны и пресечение всякого  рода нападений; в случае посягательства - про ведения расследования и  наказание виновного, а также  обеспечение компенсации нанесенного  ущерба. На практике дипломатические  представительства зачастую выражают  недовольство, по их мнению, как  недостаточной, так и чрезмерной  охраной. Соответственно возникает  представляющий практический интерес вопрос о том, насколько вообще правомерны требования дипломатических представительств, касающихся их охраны.