Совершенствование организации выборов в законодательное собрание Красноярского края

Приложение2.

1.Законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.

2. Законодательство Российской Федерации о референдумах составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации.

3. В случае принятия в период избирательной кампании, в период кампании референдума субъекта Российской Федерации или местного референдума закона, содержащего положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, либо в случае внесения в этот период в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, указанные закон и изменения применяются к выборам, которые назначены после их вступления в силу, и к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута после вступления в силу указанных закона и изменений.

4. Если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, выборы в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в орган местного самоуправления, в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.

5. Если закон субъекта Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации, о местном референдуме отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, референдум соответствующего уровня в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводится соответствующей комиссией референдума на основе настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации на участие в референдума, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.(приложение2.) 

1–2. Комментируемая статья посвящена законодательству Российской Федерации о выборах и референдумах. В ней перечислены нормативные правовые акты, которыми регулируется порядок проведения выборов и референдумов, а также устанавливаются гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации¹. При этом перечень этих актов приводится в соответствии с их местом в иерархии нормативных актов, установленных статьями 15 и 76 Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации занимает верховенствующее место в системе российского законодательства в указанной сфере. Провозгласив свободные выборы и референдум высшим непосредственным выражением власти народа (статья 3), Конституция Российской Федерации тем самым подчеркнула определяющую роль этих институтов в реализации народного суверенитета и формировании легитимных органов публичной власти. В отличие от Конституции РСФСР 1978 года действующая Конституция Российской Федерации 1993 года не содержит специальной главы «Избирательная система», а закрепляет соответствующие положения в главах, посвященных основам конституционного строя, правам и свободам граждан, институтам государственной власти. Совокупность этих положений в их взаимосвязи с общепризнанными принципами и нормами международного права, которые впервые провозглашены составной частью российской правовой системы (статья 15), позволяет выстроить необходимые правовые ориентиры проведения выборов и референдумов, участия в них граждан и общественных объединений.

В качестве основополагающего принципа избирательной системы в ее широком  смысле Конституция Российской Федерации  выделяет свободные выборы, гарантией  которых является право на свободу  мысли и слова, свободу информации, собраний, деятельности общественных объединений (статьи 29–31), и закрепляет за гражданами Российской Федерации  право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (часть 2 статьи 32). Изъятия из всеобщего избирательного права предусматриваются для граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащих в местах лишения свободы по приговору суда (часть 3 статьи 32). Данные ограничения являются минимальными и соответствуют сложившейся мировой практике.

___________ 
¹ В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 года «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» содержится судебное определение понятия нормативного правового акта как изданного в установленном порядке акта управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, устанавливающего правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанного на неоднократное применение и действующего независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. В соответствии с Положением о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2000 года № 904, а также Разъяснениями по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 12 января 2004 года № 5, федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. При этом принципами ведения федерального регистра являются достоверность, общедоступность и открытость информации, содержащейся в федеральном регистре // См.: СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826; Российская газета. 2004. 30 янв.

В Конституции Российской Федерации  названы органы государственной  власти – Государственная Дума и Президент Российской Федерации, которые избираются непосредственно гражданами в соответствии с федеральными законами, и установлены сроки их полномочий (статьи 81 и 96). Этим предопределяется периодичность выборов, их гласность и открытость, законодательная регламентация всех избирательных процедур. Одновременно указано, что Президент Российской Федерации избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (статья 81). Перечисленные принципы относятся не только к выборам главы государства, но и ко всем иным выборам органов власти, что нашло свое отражение в избирательном законодательстве (статьи 3–7 комментируемого Федерального закона). Путем прямых выборов не исключается формирование Совета Федерации и Конституционного Собрания, если такой порядок будет предусмотрен соответствующими законами (статьи 96 и 135 Конституции Российской Федерации). В связи с этим уместно вспомнить, что непосредственно гражданами избирались депутаты Совета Федерации первого созыва ¹ , но после принятия Конституции Российской Федерации федеральный законодатель предусмотрел иные способы и механизмы формирования этой палаты ². Что касается Конституционного Собрания, то федеральный конституционный закон, определяющий порядок его созыва, пока не принят.

В комментируемой статье 11 упоминается  только один федеральный конституционный  закон, входящий в систему законодательства Российской Федерации о выборах  и референдумах, это – Федеральный  конституционный закон «О референдуме  Российской Федерации». Вместе с тем  и другие федеральные конституционные законы могут в той или иной мере затрагивать отношения, связанные с выборами и референдумами. Например, федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании необходимо будет установить порядок вынесения этим органом на всенародное голосование проекта новой Конституции (статья 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» ³ ). Процедура выдвижения инициативы о проведении регионального референдума по вопросу образования в составе Российской Федерации нового субъекта и особенности проведения агитации по данному вопросу предусмотрены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (статья 11) ⁴ .

__________ 
¹ См.: Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года № 1626 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 3994. 
² См.: Федеральные законы «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ и от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869; 2000. № 32. Ст. 3336. 
³ СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710. 
⁴ СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4916.

Особое  место в регулировании рассматриваемых  отношений отводится комментируемому  Федеральному закону. Являясь законом  прямого действия, он одновременно выполняет функцию основ федерального законодательства о выборах и  референдумах. Его нормы имеют  приоритет по отношению к иным нормативным правовым актам в  указанной сфере и во многом предопределяют их содержание. Первый Федеральный закон, закрепляющий на федеральном уровне основные гарантии избирательных прав граждан – Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» – был принят в 1994 году ¹ . Он носил рамочный характер и устанавливал только основные параметры реализации гражданами своих избирательных прав, исходя из того, что детальная регламентация вопросов формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. В дальнейшем предмет федерального регулирования в данной сфере постоянно расширялся: прежний Федеральный закон в 1997 году включил в сферу своего действия вопросы, связанные с проведением референдумов, конкретизировал избирательные процедуры и механизмы формирования региональных и местных органов власти. Аналогичной является и концепция комментируемого Федерального закона, который является третьим по счету законодательным актом, регулирующим отношения в рассматриваемой сфере (с его вступлением в силу утратил силу прежний Федеральный закон). В июле 2005 года в комментируемый Федеральный закон были внесены обширные изменения, вызванные в основном необходимостью унификации федерального законодательства о выборах и референдумах, а также учета опыта проведенных в последние годы избирательных кампаний и кампаний референдумов ² .

В числе иных федеральных законов, прежде всего, следует назвать Федеральный  закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» ³ и вступивший в силу с 7 декабря 2006 года Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которыми определяются правила и процедуры проведения соответствующих выборов. Столь заблаговременное принятие Федерального закона, устанавливающего порядок избрания нового депутатского корпуса, обусловлено тем, что указанные выборы впервые будут проводиться исключительно на основе пропорциональной избирательной системы, к чему должны быть своевременно подготовлены все участники избирательного процесса.

_____________ 
¹ СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406. 
² См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. 1. Ст. 3104. 
³ СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

Отношения, связанные с выборами и референдумами, регулируются также федеральными законами «О политических партиях» и «Об общественных объединениях», определяющими порядок  участия коллективных политических субъектов в избирательном процессе; Уголовным кодексом Российской Федерации ¹ и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях ² , устанавливающими ответственность за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме; Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации ³ , обеспечивающим порядок защиты указанных прав; а также Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющими порядок правового регулирования региональных и местных выборов и референдумов. Надо сказать, что в последние годы заметно увеличилось число федеральных законов, в которых нашли отражение отдельные аспекты проведения избирательных кампаний и кампаний референдумов. Данный процесс обусловлен необходимостью обеспечения согласованности соответствующих законодательных актов и исключения возможных правовых коллизий. Так, в 2003 году в Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» ⁴ включены нормы о порядке приостановления выпуска средства массовой информации за нарушение законодательства о выборах и референдумах. Одновременно Федеральный закон от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» ⁵ дополнен положением, согласно которому осуществление благотворительной деятельности в период избирательной кампании и кампании референдума наряду с данным Федеральным законом регулируется также законодательством о выборах и референдумах. Изменения, касающиеся ограничения на проведение лотерей в указанный период, внесены в июле 2005 года в Федеральный закон от 11 ноября 2003 года № 138?ФЗ «О лотереях» ⁶ .

________ 
¹ СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. 
² СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1. 
³ СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532. 
⁴ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 300. 
⁵ СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340; 2004. № 35. Ст. 3607. 
⁶ СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. 1. Ст. 4434; 2005. № 30. Ст. 3104.

Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации  регулируются общие вопросы проведения региональных референдумов, формирования законодательных (представительных) органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации, устанавливаются, как правило, сроки полномочий избираемых органов, а также круг лиц, обладающих активным и пассивным избирательным  правом. Законы субъектов Российской Федерации (в субъектах Российской Федерации, где проведена кодификация  избирательного законодательства, –  избирательные кодексы) призваны регламентировать порядок подготовки и проведения региональных и местных выборов  и референдумов. Такая регламентация  осуществляется в рамках, определенных федеральным законодателем, разграничившим полномочия между Российской Федерации и ее субъектами в рассматриваемой сфере. Следует отметить, что вовлечение в сферу федерального ведения все большего числа вопросов, связанных с выборами и референдумами, ограничивает диапазон регулирования этих правовых институтов законами субъектов Российской Федерации, что вызвало критику такого подхода в юридической литературе, а также послужило основанием для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, который не усмотрел в оспариваемых положениях выхода федерального законодателя за пределы своей компетенции ¹ .