Социальные и юридические критерии качества закона

В рассмотрении понятия  качества законов и законодательства в целом точки зрения и ученых, и политиков существенно различаются, полученные ими результаты не совпадают  и не противоречат друг другу, а скорее являются взаимодополняющими. Но само разнообразие исходных посылок, методов  исследования и степени общности или детальности анализа затрудняет одновременное использование существующих наработок. В то же время для непосредственного  ведения законодательной работы, организации и экспертного обеспечения  законодательного процесса требуется  полная, корректная и практичная модель аспектов качества закона (нормы закона). Такая модель должна быть изменяемой во времени – пополняемой и  корректируемой по результатам новых  исследований. Для того чтобы содержательно  обобщить существующие наработки, выявить  и попытаться заполнить оставшиеся “белые поля” в данной области  знания, необходимо вначале сформировать структуру такой модели.

Каждый закон является одновременно и самостоятельным  актом, и элементом нескольких систем. С одной стороны, представляет интерес качество закона “самого по себе”, но не менее важна и согласованность его с другими составляющими воздействия на поведение людей и организаций как правового, так и неправового характера. Ведь каждый из нас постоянно находится в сложной совокупности взаимоотношений с другими людьми и организациями (в т.ч. с государственными органами). При этом необходимо учитывать, что:

1) в соответствии  с Конституцией законы Российской  Федерации в системе решений  и действий органов государственной  власти являются основным, системообразующим звеном11 . Это обстоятельство предъявляет дополнительные требования к качеству законов, принимаемых на федеральном уровне;

2) законы (особенно  федерального уровня) действуют  на поведение субъектов не  столько прямо, сколько опосредованно,  доходя (или не доходя) до них  сквозь “слой” иных нормативных  актов и распорядительных документов;

3) выполнение законов  в значительной мере обусловлено  тем, как они согласуются со  всей системой государственной  власти, соответствуют ее организационным  и ресурсным возможностям.

Предлагается рассматривать  законодательный акт одновременно как:

 

· отдельный (самостоятельный) акт управления;

 

· элемент системы  федерального законодательства;

 

· элемент системы  государственного властвования;

 

· элемент системы  социального регулирования.

 

Качество закона формируется на всех этапах его создания и доведения до граждан, и, поскольку  на разных этапах законодательного процесса содержание законодательной работы существенно отличается, меняются и  аспекты качества будущего закона. Предлагается рассмотреть такие  составляющие процесса установления закона, как:

 

· выработка содержания законодательного решения;

 

· оформление текста (перевод разработанного решения  в нормативный акт);

 

· процедура принятия акта (те ее особенности, которые не нашли прямого отражения в  тексте закона);

 

· порядок введения новых норм и предписаний в  действие.

 

Кроме того, целесообразно  использовать понятие законодательного решения, рассматривая его как законченное (полное и относительно самостоятельное) управляющее воздействие на деятельность граждан и организаций (правило  поведения и механизмы его  обеспечения). Это связано с тем, что нормы законов достаточно часто выступают не в качестве полного или целого управляющего воздействия, а как отдельные  его элементы (например, установление минимального размера оплаты труда, освобождение от уплаты определенного налога отдельных категорий лиц, установление срока службы в Вооруженных силах по призыву). Законы же в части случаев значительно шире отдельного управляющего воздействия (это относится не только к кодексам, но и некоторым законам, например: о защите прав потребителей, транспортный устав железных дорог; об охране окружающей природной среды), в части же случаев законы практически совпадают по объему с нормой. Предлагается рассматривать такие законы как отдельные элементы управляющего воздействия или совокупности нескольких управляющих воздействий12 .

С использованием перечисленных  элементов можно построить матрицу  и разместить в ее ячейках аспекты  качества закона или его норм (см. табл.). Это позволит по-новому осмыслить традиционно используемые аспекты качества закона (и в отдельных случаях изменить их), а также дополнить их перечень. Необходимо отметить, что в данной работе качество законов рассматривается в общем виде, как возможная основа для разработки системы критериев качества законодательных решений в конкретной области законодательного регулирования.

Рассмотрим выделенные аспекты качества закона более подробно.

Обеспечить законность законодательного решения необходимо для того, чтобы принятый закон  мог действовать (не утратил силу по решению Конституционного Суда РФ или не получил отказа в применении судами при рассмотрении конкретных дел). Законность складывается из соответствия предмета регулирования компетенции  законодательного органа и соответствия способа (содержания) регулирования  нормам актов более высокой юридической  силы. Для Федерального Собрания РФ соответствие предмета регулирования  компетенции законодательного органа означает возможность принятия:

· законов о поправках  к Конституции Российской Федерации  – только к главам 3—8 Конституции (в соответствии со ст. 135 и 136 Конституции  РФ);

· федеральных конституционных  законов – только по тем предметам, в отношении которых Конституцией РФ прямо предусмотрено их принятие (ч. 1 ст. 108 Конституции РФ);

· федеральных законов  – только по тем предметам, в отношении  которых Конституцией РФ прямо предусмотрено  принятие федеральных законов, а  также по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного  ведения Федерации и ее субъектов (т. к. иные предметы в соответствии со ст. 73 Конституции РФ относятся к ведению субъектов Российской Федерации).

Соответствие законодательного решения принципам законодательного регулирования в первую очередь  означает соблюдение принципов, исходных установок регулирования общественных отношений, как общих для всей системы права, так и конкретизированных ее основополагающими законами для  данной отрасли (обеспечение целостности  регулирующей нормативной системы)13. Законодательные акты, относящиеся  к комплексным отраслям законодательства, должны соответствовать не только закону, закладывающему основы данной отрасли  законодательства, но и всем основополагающим правовым актам.

Следование принципу разделения властей означает исключение вторжения законодателя в сферу  компетенции иных органов государственной  власти. Главным образом это исключение случаев принятия законов по вопросам, решение которых Конституцией Российской Федерации возложено на Президента РФ или Правительство РФ (например, невозможность принятия законов об отставке Правительства РФ или о конкретных решениях в отношении объектов федеральной собственности)14. Неправомерными были бы и случаи установления законом сфер компетенции конкретных федеральных органов исполнительной власти, так как определение структуры федеральных органов исполнительной власти осуществляется Президентом РФ по представлению Правительства РФ15, и участие в этом процессе законодателей Конституцией РФ не предусмотрено.

В определении границ области законодательного регулирования  удобно использовать критерии юридичности нормы:

· масштабность вреда (необходимость законодательного регулирования  только в случаях значимых ситуаций);

· принуждение (возможность  использовать в отношении каждого  законодательного предписания государственный  контроль и меры принуждения);

· особый порядок  разрешения споров (возможность вынесения  решений третьей стороной)16.

Выдерживание “паритета  интересов” необходимо для снижения конфликтности в обществе за счет “согласования социальных интересов, способствующих нормальному, свободному развитию общественных отношений”17. Для  этого должны быть учтены (приняты  во внимание) все точки зрения на ситуацию (права и интересы всех затронутых ею субъектов) и исключено  необоснованное превалирование интересов  одних лиц за счет ущемления прав и интересов других лиц. При этом необходимо выявить именно интересы лиц, отделив их от позиций сторон18.

 

Соблюдение иерархии целей при установлении целей  и ограничений законодательного регулирования обусловлено ст. 18 Конституции РФ, устанавливающей, что  права и свободы человека и  гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. В связи с этим необходимо рассматривать обеспечение прав и свобод человека и гражданина (личных, политических, экономических, социальных и культурных) как цели первого порядка. Недопустимым с этой точки зрения является решение отдельных задач государственного строительства и управления за счет потерь граждан в этих правах. Необходимо отметить, что оценка качества закона с политической точки зрения фактически является ответом на вопросы: надо ли было это делать, а также – чем можно было поступиться ради достижения данной цели? Такая оценка входит в компетенцию только законодателей, когда они решают, быть ли предлагаемому закону, и избирателей, когда они решают, устраивают ли их законодатели, принявшие или сохранившие в силе определенные законы.

Согласованность с  иными действующими законами по направленности регулирования необходима, если представители  власти осуществляют целенаправленное воздействие на общественные отношения  и, соответственно, последовательно  изменяют действующее законодательство. В иных случаях один или несколько  из конкурирующих законов (или все  они) не смогут реально действовать  в полной мере.

В законодательном  обеспечении государственной политики есть две особенности:

· с одной стороны, законы являются общими правилами поведения  для всех, в т.ч. для главы государства  и органов исполнительной власти и, следовательно, правилами выработки  и реализации государственной политики как элемента вмешательства государства  в жизнь граждан (законы такого рода должны достаточно четко определять направленность и границы воздействия  государства на жизнь граждан);

· с другой стороны, отдельные конкретные законодательные  решения являются одним из элементов  государственной политики. Например, через законы о бюджетах реализуются  элементы экономической, социальной, федеративной, научно-технической и иных политик  государства; нормы об особенностях пенсионного обеспечения отдельных  категорий граждан совпадают  с общими направлениями социальной политики государства или идут вразрез  с ней. Такие законы, являющиеся конкретными  решениями в конкретных ситуациях, должны соответствовать официально принятому направлению формирования (или реформирования) и поддержания определенных общественных отношений.

Учет общественных ожиданий в области законодательного регулирования отнюдь не означает пассивного следования законодателей настроениям  масс (в т.ч. сиюминутным),19 но требует при введении новых установлений предварительной оценки (профессиональной, квалифицированной и ответственной) резерва активного поведения субъектов в использовании этих правил20.

Соблюдение общих  правил управления в выработке и  оценке законодательных решений  необходимо для того, чтобы поставленные цели не остались нереализованными, и  означает:

· соответствие законодательного решения установленным политиками целям и ограничениям законодательного регулирования (достижимость цели при  соблюдении норм и отсутствие или  незначительность отрицательных побочных эффектов);

· соответствие регулирующего  воздействия значимым особенностям регулируемой ситуации (обеспечение  необходимого разнообразия управления);

· соответствие возможностям субъектов отношений (предписание  только того, что действительно может  быть выполнено);

· обеспечение действенности  воздействия (за счет соотношения стимулов и антистимулов)21;

· минимизацию вмешательства, обеспечение (по возможности) удобства следования предписаниям, экономию сил  и средств (как в отношении  “программы поведения” субъектов, так  и в отношении “программы воздействия” на них);

· полноту регулирования  – установление всех субъектов будущих  правоотношений, а также процедур реализации предписаний и восстановления нарушенных прав, соответствие прав и  обязанностей, полномочий и ответственности.