Система государственного управления России и её характеристики

ВВЕДЕНИЕ

     В настоящее время особое внимание уделяется развитию законодательства о государственной службе как  на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые  произошли и происходят в нашем  обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны, конституция РФ. – действующая редакция (на 1.01.2009) – Публикуется с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. №6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. №7-ФКЗ.

       Кардинально изменилась структура,  функции органов государственной  власти как на федеральном,  так и на региональном уровнях.  Проводимые реформы привели к  изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.

     Актуальность  темы определяется тем, что эффективное   функционирование   государственного аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к качественной рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

     Целью данной работы является определение  системы государственного управления России и её характеристики.

     Задача - изучение регламента государственных служащих.

     Объект - государственные служащие.

     Предмет-регламент государственных служащих.

     Отсутствие  единой научной концепции государственного управления обществом в переходный период существенно затруднило развитие российской государственности на новых  правовых принципах и формирование государственной службы, как важнейшего инструмента преобразований в соответствии с современным требованиями.

        Именно     государство     посредством     законов, правительственных программ и функционирования своего аппарата придает десяткам миллионов индивидуальных усилий людей возможную    целенаправленность,    согласованность    и позитивную результативность. Российской Федерации нужно сильное государство, способное обеспечить в обществе, с одной стороны, свободу, многообразие взглядов и политических сил, широкое самоуправление, а с другой - общественный    порядок,    безопасность,    надлежащую кооперацию труда, правовое урегулирование общественных связей, соблюдение законов.

1. Понятие государственной службы в Российской Федерации

     Государственная служба – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 9 февраля 2009 г. N 4-ФЗ. к этой деятельности относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В». Она включает в себя: во-первых, федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ; во-вторых, государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении.

     В определении понятия государственной  службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью  понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных навыков и  знаний.  Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.

     Служба  в государственных органах, государственных  и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов, других государственных организаций. Государственная служба, прежде всего – служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях. Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат”, корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы. Однако необходимо отметить, что, например, в Федеративной Республике Германии законодательство различает два вида государственной службы. Это чиновники государственных органов, деятельность которых регулируется в особом порядке и наемные работники, которые заключают договор о службе (прежде всего работники государственного сектора экономики). Таким образом, здесь государственная служба рассматривается шире.

     Структурообразующим элементом органов государственной  власти является государственная должность, которая образуется во всех ветвях государственной власти. Эта организационно-правовая категория является важнейшей формой специализации государственного служащего и присуща только ему.

     В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица.

     В ФЗ «Об основах государственной  службы в РФ» дано понятие государственной  должности в современном ее значении. Государственной называется только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Например, к таким органам относятся: Центральный банк России, Совет Безопасности, Администрация Президента и его полномочные представители, дипломатические представители РФ в иностранных государствах и международных организациях, Счетная палата и др.

     В целях обеспечения реализации законодательства РФ о государственной службе рядом  указов Президента утверждены перечни  государственных должностей (категории «Б» и «В»), которые считаются соответствующими разделами Реестра государственных должностей. Государственные должности, включенные в данный Реестр, подразделяются на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.

     К категория «Б» принадлежат должности, учреждаемые в установленном  законодательством РФ порядке для  непосредственного обеспечения  исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», которые  в свою очередь устанавливаются  Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Например, государственная должность, учреждаема для непосредственного обеспечения исполнения полномочий Президента РФ – (высшая должность) Управляющий делами Президента Российской Федерации.

     К категории «В» принадлежат должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения  их полномочий. Например, государственные  должности, учреждаемые для обеспечения  деятельности управления делами Президента РФ – (высшие должности) Первый заместитель управляющего делами Президента РФ, заместитель управляющего делами Президента РФ, заместитель управляющего делами Президента РФ - генеральный директор Медицинского центра Управления делами Президента РФ, заместитель управляющего делами Президента РФ - главный бухгалтер Управления делами Президента  РФ, начальник управления  делами Президента РФ, заместитель начальника управления  делами Президента РФ, заместитель главного бухгалтера Управления делами Президента РФ, начальник отдела Управления делами Президента РФ; (главные должности) начальник отдела управления  делами Президента РФ, заместитель начальника отдела Управления делами Президента РФ,   советник; (ведущие должности) консультант, специалист-эксперт; (старшие должности) начальник службы делопроизводства, ведущий специалист; (младшие должности) специалист 1-ой категории.  

     Итак, государственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтому  должность необходимый элемент государственной службы. Должность — первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного работника, образуемая в распорядительном порядке. Правовыми актами соответствующего органа определяется ее название, место в служебной иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей.

     В отечественной политологии и  правоведческой литературе нет единого  мнения о государственной службе, как специального института, призванного реализовывать властные полномочия государства, и государственных служащих. Например, В.Д.Граждан считает, что носителями полномочий государственных органов являются высшие должностные лица, относящиеся к категории «А», а задача государственных служащих состоит в оказании им помощи в процессе исполнения ими своих полномочий [9]. По мнению Г.В. Атаманчука, «государственная служба существует не только и не столько для «обеспечения исполнения полномочий государственных органов», а для того, чтобы таким образом и так исполнять полномочия государственных органов, чтобы полностью осуществлялась социальная сущность государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы своих граждан». С этой точкой зрения согласен В.Л.Романов. Следуя его мнению, что все институты государства нужно рассматривать в качестве элементов государственной службы, получается, что президент страны, председатель правительства, министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности, являются государственными служащими. Романов утверждает, что такое понимание «поможет решить многие проблемы, в частности обеспечить действенность государственного права, призванного защищать интересы граждан и национального общества, осуществлять реальный социальный контроль над властными структурами». Однако Романов не берет во внимание тот факт, что государственные служащие являются только исполнителями политических решений, принимаемых  высшим политическим руководством страны, которое несет ответственность за эти решения. Следовательно, президента и других лиц, отнесенных к категории «А» действующим Федеральным Законом, никак нельзя отнести к «обычным» государственным служащим. Следующая точка зрения, по мнению Ф. Шамхалова,  является наиболее приемлемой:  государственная служба есть «разновидность труда в системе органов государственной власти, заключающаяся «в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата», нацеленного на создание благоприятных условий для реализации здоровых интересов, законных прав и свобод граждан, их безопасности и достойной жизни; решение социальных задач государства; производство государственных социальных услуг; снижение негативных последствий возникающих в обществе конфликтов».

     Основной  задачей государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, то есть государственная служба в каждое звено государственного механизма (государственной системы, системы государства) “вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм, методов для реальной практической деятельности”.

     Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает в себя порядок  поступления на службу, прохождение  ее (то есть продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов), увольнение со службы. Она регулируется нормами не только административного права, но и нормами других отраслей права. Например, статья 4 в пункте 3 Федерального Закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Законом. Таким образом, государственная служба регулируется частично нормами трудового права. Направленность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их деятельности, на них распространяются и социальные гарантии предусмотренные для всего населения. Поэтому на государственную службу распространяются и нормы социального права. Следовательно, государственная служба является комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей (трудового, финансового, социального и др.).

2. Правовое обеспечение государственной службы

     Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”, когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона “О государственной службе”. Появились ряд научных статей, посвященных этой теме, активно обсуждались концепции нового закона и  изучалась государственная служба как таковая, хотя законодательная база этого института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс формирования этой базы, формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам государственной службы.