Государственное управление в России

Содержание

Введение 

      Актуальность  темы. Современному обществу приходится постоянно совершенствовать управление. Без этого оно как высокоорганизованная система не может обойтись. Управление должно обеспечивать устойчивость и одновременно динамизм сфер государственной и общественной жизни, оперативное реагирование на происходящие социально-экономические, научно-технические и иные процессы.

      Все это требует изменений концепций  и практики управления в целом  и особенно государственного управления. Насколько обоснованы цели и стратегии управления, эффективно ли действуют государственные органы, какова степень участия граждан, как влияет управление на деятельность организаций - эти вопросы никогда не теряют актуальность. Наш прошлый и современный опыт дают разные ответы.

      Начало XX века сопровождалось появлением новых концепций управления в обществе, когда оно отождествлялось с государственным централизованным управлением. Это давало возможность концентрировать силы и ресурсы на главных направлениях развития страны, и не случайно некоторые иностранные эксперты называют наше пятилетки примером жесткого управления по результатам. Однако сдерживалась инициатива мест, и нараставший консерватизм лишал управление его опережающего назначения.

      С распадом СССР и переходом к быстрому формированию рыночных отношений по существу резко ослаб весь механизм государственного управления. Иллюзии  стихийного регулирования привели  к отказу от двойного подчинения органов  и вертикали власти, к явному преобладанию методов менеджмента над методами управления государственными делами. И это отрицательно отразилось на экономике и социальной сфере, приведя к разрыву устойчивых связей между регионами и предприятиями, организациями.

      С конца 90-х годов пришлось воссоздавать новую практику государственного управления и укреплять иерархические связи его звеньев. Административная реформа, начало которой было положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 924 и Концепцией реформы, одобренной Правительством РФ 25 октября 2005 г., означает новый этап развития государственного управления. Речь идет об упорядочении функций исполнительных органов и повышении эффективности управления, об ограничении государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства и поддержании саморегулируемых организаций, о доступности и открытости управления для гражданского общества. Уже осуществляются меры по этим направлениям.

      Предстоит системно совершенствовать все элементы государственного управления - составы функций по уровням, статусы субъектов и участников, процедуры и регламенты деятельности, институты государственной службы и др.¹ Это должно быть сделано во взаимосвязи на федеральном и региональном уровне, с выделением «партнерской доли» законодательных и муниципальных органов, суда, который становится активным участником отношений с управленческим аппаратом.

      Надо  глубже понять специфику управления в разных сферах и такую корреляцию, как меняющиеся потребности в  разных методах управленческого  воздействия с учетом динамики ситуаций («больше - меньше»). Сочетание с саморегулированием должно быть обоснованным.

      Целью данной курсовой работы является изучение сущности и особенностей государственного управления. Для достижения поставленной цели определим следующие задачи работы:

• определить понятие и рассмотреть характерные черты государственного управления;
• выявить соотношение государственного управления с иными видами государственной деятельности;
• проанализировать новые требования к государственному управлению на современном этапе.

1. Понятие и характерные  черты государственного 

управления 

      Термин  «государственное управление» распространен  в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в  законодательстве многих стран. Более  семидесяти лет он широко употреблялся в нашей стране, давая тем самым конституционные и законодательные основания для выделения данного вида государственной деятельности². Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. отказалась от этого термина, закрепив вместо него новый «исполнительная власть». Так, ст. 77 Конституции РФ устанавливает, что в пределах ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти.

      В соответствии со ст. 10 Конституции государственная  власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тем самым был осуществлен переход от признаваемого ранее «разделения труда внутри государственного аппарата» к «разделению властей», причем такой переход фактически произошел еще в 80-е гг., т.е. до принятия Конституции, в которой и получил окончательное формальное закрепление.

      Возникают вопросы: означает ли это, что такой  правовой институт, как государственное  управление, больше не существует или  имеет место исключительно терминологическая  реформация? Прослеживается ли отказ  от этого термина только в Конституции или также в других нормативных актах? И в случае употребления в иных нормативных актах какое значение придается ему и является ли это намеренным отходом от положений и терминов Конституции? В связи с этим представляет интерес соотношение употребления терминов «государственное управление» и «исполнительная власть» в нормативных актах Российской Федерации.

      Для разрешения данного вопроса необходимо в первую очередь обратиться к  уяснению природы понятия «государственное управление», его значения и способов законодательного закрепления в нормативных актах, принятых до Конституции 1993 г., и на основании этого выделить причины перехода к новой терминологии.

      Под понятием «государственное управление»  до 80-х гг. подразумевалась деятельность исполнительно-распорядительного характера. По мнению профессора Ю.М. Козлова³, такая характеристика, во-первых, определяла основное направление этой деятельности - исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов, и, во-вторых, указывала на средство достижения данной цели - распорядительство, т.е. использование необходимых юридически-властных полномочий. В таком понимании государственное управление рассматривалось как прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых в качестве исполнительных и распорядительных органов государственной власти или же органов государственного управления. Так, в Конституции СССР 1977 г. Кабинет Министров СССР определялся как исполнительно-распорядительный орган Союза ССР (ст. 128).

      В полномочия Верховного Совета СССР как постоянно действовавшего законодательного и контрольного органа входило образование и упразднение министерств и других центральных органов государственного управления. Президент СССР возглавлял систему органов государственного управления и обеспечивал их взаимодействие с высшими органами государственной власти СССР (п. 4 ст. 127.3). Кабинет Министров СССР был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР (ст. 131). Данный термин употреблялся не только в Конституции, но и в иных актах, развивающих ее положения. В подтверждение этого можно привести Указ Президента от 28 ноября 1991 г. N 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», а также Указ Президента от 21 сентября 1993 г. N 1400 «О поэтапной конституционной реформе», в котором говорится об обязанности Совета Министров - Правительства Российской Федерации обеспечивать бесперебойную и согласованную деятельность органов государственного управления. Таким образом, в этот период органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства.

      Экономической основой такого порядка служило господство государственной собственности. Долгий период времени государство являлось собственником 95% средств производства и, как следствие этого, на него возлагалась обязанность управления этим имуществом. Создавая, укрепляя монополию государственной собственности, вытесняя, уничтожая или ставя в зависимость от нее иные виды собственности, бюрократия тем самым обеспечивала экономическое могущество своего аппарата. Чем выше роль государственной собственности, тем выше роль чиновничества. Монополизм государственной собственности отчуждал производителя от результатов труда, лишал его возможности распоряжаться своей рабочей силой, итогами своей деятельности, экономической свободой. Таким образом, управление постепенно всецело переходило к государству, становясь его прерогативой, и распространялось не только на экономическую, но и в первую очередь на политическую, а также идеологическую и культурную сферы жизнедеятельности общества.

      К моменту же начала формирования правового  государства возникла и была осознана необходимость реформы административной власти в целях превращения ее из всемогущей всеохватывающей сердцевины системы управления, характерной для данного этапа, в исполнительную власть правового государства. Переход к разгосударствлению, т.е. потере государством непосредственных управленческих функций в отношении объектов собственности повлек за собой прежде всего соответствующие изменения в области политики. Следовательно, одним из оснований, послуживших переходу к иной терминологии, т.е. преимущественному использованию понятия исполнительной власти по отношению к понятию государственного управления, по нашему мнению, послужил экономический фактор, под которым понимается характерный для данного периода процесс разгосударствления собственности⁴.

      Политической  и идеологической основой системы  управления служили: однопартийность, превращение правящей партии в государственную, слияние верхов партийных с верхами  государственными, в результате чего исполнительная власть подчинила законодательную и судебную, и объединенный партийно-государственный аппарат поставил себе на службу депутатский корпус и судей. В связи с этим, говоря об основаниях перехода к иной терминологии, наиболее существенным наряду с экономическим нам представляется политико-идеологическое основание, т.е. изменения в понимании сущности государственной власти как таковой. Государственная власть всегда рассматривалась единой в своих проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Это основывалось на неприемлемости идеи разделения властей, что обусловливало соединение прежде всего законодательства и управления, законодательной власти с исполнительной. Разделение властей официально признавалось исключительно «западным» явлением, не применимым для наших условий, якобы подрывающим единство государственной власти. В действительности же теория «разделения властей», по мнению профессора Ю.М. Козлова⁵, исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создает угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Не может она также ограничиваться законодательством. При этом Д.Н. Бахрах исходит из признания народа источником суверенитета, и именно ему принадлежит вся полнота власти. Разделение властей необходимо также, по его мнению, и для того, чтобы недостатки высших руководителей государства не стали пороками всего государства, всей страны⁶. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении (юридически- властные полномочия) служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Все они - ветви единого «дерева»⁷. Но раздел властных функций между ними необходим, а потому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности, и каждой из них соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие.

      Пути  понимания перехода к новой терминологии обществом, его восприятия государственно-правовым строем, а также способы отражения  его в законодательстве на момент появления этих изменений можно  проследить, анализируя научно-исследовательскую периодику времени начала 90-х гг. - провозглашение Россией государственного суверенитета, начало создания демократического правового государства и реализацию принципа разделения властей. Так, например, профессор В.С. Пронина в статье «Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления»⁸ освещает процесс обновления законодательства об органах исполнительной власти и подведомственных им системах, вызванный к жизни практикой государственного строительства того периода.

      По  нашему мнению, необходимо, прежде всего, выяснить, какие государственные  органы относятся к органам исполнительной власти и правомерно ли теперь использовать устоявшееся понятие «органы  государственного управления». Конституция  устанавливает, что главой исполнительной власти является Президент, который руководит деятельностью Правительства (ст. 132-1). Одновременно он как высшее должностное лицо наделен и прерогативными полномочиями, что создает ему особое положение, отделяющее его от другого органа исполнительной власти высокого ранга Правительства. Очевидно, для подчеркивания особого положения Президента в системе исполнительной власти из ст. 122 Конституции РФ была исключена характеристика правительства как органа исполнительной власти. Закон о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации⁹, принятый 22 декабря 1992 г., уточняет положение Правительства в системе органов государства. В ст. 1 этого Закона устанавливается, что Совет Министров является органом исполнительной власти и высшим органом государственного управления, возглавляющим систему органов государственного управления. В Конституции России также в ряде случаев применяется термин «органы государственного управления». Таким образом, и Конституция, и Закон о Правительстве очерчивают две системы органов: систему органов исполнительной власти и систему органов государственного управления.

      Между тем терминология официальных актов  не всегда следует такой классификации  звеньев в государственном аппарате. Так, в изданных Президентом РФ указах от 30 сентября 1992 г. N 1147 «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» и «О структуре центральных органов исполнительной власти»¹⁰, в Указе от 14 января 1993 г. «О порядке деятельности центральных органов исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ»¹¹ используется иное наименование подведомственных Правительству органов они тоже называются, как и Правительство, органами исполнительной власти. По мнению В.С. Прониной, это вряд ли оправданно, так как и Правительство, и подведомственные ему органы управления осуществляют (по отношению к представительной системе) исполнительно-распорядительную деятельность организационно-правового характера, для чего и наделяются государственно-властными полномочиями (компетенцией). Однако наделение их такими полномочиями не означает, что каждый орган с властными правами должен считаться органом исполнительной власти, так как это может создать путаницу в терминологии, принизить статус высших эшелонов власти¹².