Государственное управление в России

      в) правильного понимания содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий, предвидение правовых рисков;

      г) полноты и последовательности применения норм закона и смежных законов;

      д) выявления ошибок (неверное установление предмета правового регулирования; неправильный выбор вида правового акта; слабая обоснованность правовых решений, порождающая коллизии и поспешные поправки; противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов; нарушения системных связей между актами разной юридической силы; неправильное оформление текста акта; запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов).

      В потоке преобразований и изменений в сфере управления можно обнаружить слабость системного подхода. Наблюдаются противоречия между статутными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. Это выражается и в том, что в регулировании статусов органов исполнительной власти до сих пор преобладают подзаконные акты над законодательными регуляторами. Содержащиеся в законах о правовом положении органов исполнительной власти нормы о компетенции и полномочиях нередко «перекрываются» и смещаются в сторону решениями высших должностных лиц, правительственных структур, министерств и ведомств.

      Почти во всех положениях о федеральных  органах исполнительной власти отсутствуют  нормы об их взаимоотношениях по «горизонтали»  и «вертикали». В итоге затруднены четкие связи однородных федеральных и региональных органов и, следовательно, эффективное и оперативное решение экономических и социальных вопросов. Целесообразно, чтобы были подготовлены рекомендации по корректировке положений об органах исполнительной власти.

      Быстро  меняются характер и объемы полномочий уровней публичной власти, но сохраняется  прежнее состояние системы управленческих органов. Пока наблюдается лишь усложнение структур и создание дополнительных комиссий по взаимодействию между ними, что приводит к преимущественному движению актов между субъектами управления. Их сигналы в результате «гасятся» и почти не доходят до объектов управления, т.е. организаций и учреждений.

      Экономические и социальные процессы почти не подвергаются реальным изменениям, хотя это главный показатель государственной деятельности. Иллюстрацией служит Федеральный закон N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (31 декабря 2005 г.). Внесенные, в частности, в Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» изменения в основном касаются передачи органам власти субъектов РФ таких полномочий, как регистрация граждан, содействие им в поиске работы, выплаты безработным и даже такое очевидное, как обогащение практики применения законодательства. В меньшей степени отражены регулятивные и стимулирующие воздействия на процесс занятости населения, который в действительности очень деформирован.

      Необходимо  определить пути и критерии совершенствования системы управления. На федеральном уровне чрезмерная специализация органов усложнила процесс принятия решений и их реализацию. Изучение законов субъектов РФ об органах исполнительной власти, принятых или измененных весной и летом 2005 г., свидетельствует о разных моделях органов. Это и президент республики, и губернатор области, и правительство, и кабинет министров, и администрация области. Действуют министерства, департаменты, управления, комитеты, государственные комитеты, агентства, агентства администрации, службы и службы администрации края, инспекции, комиссии, отделы, аппарат правительства республики, аппарат администрации области.

      Такая множественность видов органов  едва ли способствует упрочению единой исполнительной власти. Оправдано в этой связи провести обсуждение данной проблемы и поручить Минэкономразвития и Минрегиону подготовить предложения по примерным схемам построения органов исполнительной власти субъектов РФ. Особое внимание целесообразно уделить программно-целевому принципу их организации и деятельности, особенно в федеральных округах. Там действует много территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, причем среди них преобладают «агенты» федеральных служб с контрольными функциями.

      Для преодоления этих недостатков целесообразно определить критерии создания территориальных структур и их статусы. Они в большей степени оправданы для федеральных органов, действующих в русле норм ст. 71 Конституции РФ. Для реализации положений ст. 72 Конституции РФ и соответствующих федеральных законов, видимо, более полезны программно-целевые органы с представительством органов субъектов РФ. Это позволит лучше решать проблемы комплексного социально-экономического развития регионов. Такой подход позволит совершить переход на реализацию показателей их деятельности и бюджетирование по конечным результатам и обеспечить управление комплексами отраслей, которое сейчас явно ослабло.

      Необходимо  более строго отразить специфику  связей федеральных министерств, агентств и служб с региональными органами, действующими в тех же или смежных сферах. Это позволит обеспечить строгую корреляцию между объемом и характером полномочий Федерации и субъектов РФ и системами органов, которые их осуществляют. Сейчас далеко не всегда большому объему полномочий соответствует тот «набор» структур, который может их реализовать. Нередко обнаруживается «скопление» органов разных уровней на узком участке деятельности.

      Критически  оценим и устойчивую тенденцию «обрастания» органов различными комиссиями, что ведет к раздроблению ответственности. Конституционные органы утрачивают способность эффективно и полностью осуществлять свою компетенцию.

      Длительное  время управлению было присуще слабое регулирование процессов деятельности. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение служили и служат источником хаотичных и непоследовательных действий, произвольных и ошибочных решений. Следствием являются значительные потери ресурсов и общественного времени, медленное развитие экономики и социальной сферы.

      Пришло  время менять средства управления и  для его ускорения и эффективности  развивать административные процедуры²⁶. Речь идет о последовательно совершаемых действиях открытого характера для осуществления компетенции публичных органов на строго легальной основе. Начало было положено комплексом административных регламентов двоякого рода.

      Первый - организационные регламенты. В 2005 г. были утверждены «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» и «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». На их основе в федеральных министерствах, агентствах и службах были разработаны и введены собственные регламенты. Продолжением служат другие регламенты, которые полезно вводить на федеральном и региональном уровнях, в частности взаимоотношений с партнерами, «час подписания документов», порядок разрешения разногласий.

      Второй  вид - это административные регламенты исполнения государственных функций и регламентов предоставления государственных услуг. Уже появились первые нормативно-методические материалы для проведения этой работы. Правительство РФ приняло постановление от 11 ноября 2005 г. N 679 о порядке разработки и утверждения административных регламентов, действует план-график их работки и обсуждения в Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Критерием первоочередной разработки регламентов являются массовость исполнения функции или предоставления услуги, влияние на деятельность субъектов предпринимательства, социальная значимость, типовой характер. Имеются в виду оформление и выдача документов о юридически значимых действиях, ведение реестров, регистров, кадастров, работа с обращениями, лицензирование, выдача разрешений и т.п.

      Уже подготовлены и рассмотрены проекты  административных регламентов выдачи паспорта, заключений о привлечении и использовании иностранных работников. В них содержатся описанные услуги, акты - основания для ее оказания, органы, оказывающие услуги, права клиентов, последовательные действия сторон, перечни необходимых документов, основания и порядок отказа. Такая регламентация придает деятельности открытый и предсказуемый характер и позволит быстрее решать дела. Будет сокращаться сфера административного усмотрения и повышаться качество услуг, введение рационализации сочетаться с усилением административной и общественной подконтрольности, сокращение издержек.

      Государственное управление строится на основе профессионализма, и это обеспечивает компетентное и оперативное решение дел. Гарантирует  преемственность деятельности. В то же время оно должно быть демократическим по целям и методам осуществления. Признание конституционного права граждан на участие в управлении государственными делами требует больших усилий для его реализации.

      Государственному  управлению присущ такой институт, как государственная служба. Именно от класса работы государственных служащих в решающей степени зависит качество деятельности всех звеньев управления. Поэтому совершенствование государственной службы стало актуальной задачей, решение которой потребовало принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Принят Реестр должностей федеральной службы и другие реестры. Готовятся служебные контракты, призванные регламентировать права и обязанности служащих, показатели результативности их деятельности, меры поощрения и ответственности. Предписано урегулировать конфликт интересов, не допуская противоречий между личной заинтересованностью служащих и законными интересами общества, государства и граждан.

      Тем не менее, нормы плохо соблюдаются  и коррупция разрастается. Среди  комплекса средств ее предотвращения и устранения выделим рекомендации по анализу коррупциогенности законодательных  и иных правовых актов²⁷. Оценка норм с точки зрения их влияния на сферу усмотрения и произвольных действий служащих уже приносит полезные результаты. Продолжением служит обучение служащих методам антикоррупционного анализа.

      Вывод. Государственные служащие должны способствовать, а не препятствовать участию граждан в управлении. Формы участия - разнообразны. Это и открытость, гласность, информированность, и деятельность общественных советов при органах управления, и публичная отчетность органов, и публичные слушания, и гражданские инициативы, и обращения граждан. Поддержка таких форм позволит преодолевать бюрократизм и стимулировать активность граждан. 

3. Новые требования  к государственному  управлению 

на  современном этапе 

      В связи с началом административной реформы в стране количество предлагаемых вариантов реформирования государственного аппарата увеличивается буквально с каждым днем. К их разработке подключились политологи, экономисты, социологи, представители других наук. Наметился широкий концептуальный разброс. Одни специалисты видят цель административной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику, соответственно - ликвидировать все оставшиеся отраслевые министерства, а заодно и реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к чисто координационным и надзорным; другие считают административную реформу средством исправления множества конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской власти и укрепление системы государственных органов власти в целом; третьи ратуют за превращение государства в аппарат обслуживания интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан.

      Однако  для всех вариантов административной реформы характерно отсутствие четко  обозначенной цели. Назначение реформы  по замыслу, например, некоторых политологов - ответить на многочисленные вызовы внешней среды. Соответственно ее объектом становится широкий круг вопросов - начиная от пенсионного обеспечения государственного служащего и кончая глобализацией мировых процессов, ломающей узкие рамки национально-государственных границ. Вместе с тем упускается из виду, что речь идет именно об административной реформе, иными словами - о реформировании системы органов исполнительной власти.

      В Послании Президента Российской Федерации  В.В. Путина от 26 апреля 2005 г. административная реформа выступает важнейшим средством достижения стратегических целей: увеличение валового внутреннего продукта в два раза; преодоление бедности; модернизация Вооруженных Сил. В этой связи необходимы глубокий анализ и уточнение существующих подходов, методов и средств реализации поставленных целей. Не менее важно последовательно и активно наращивать усилия по достижению стратегических задач, не подменять их текущими делами, не заводить в бюрократические тупики. То, что опасность такой подмены существует, показывает первый опыт реализации административной реформы.

      Рационализация  системы органов или отдельного органа может идти двумя путями: либо упорядочиваются сами функции  системы органов или органа (путем  их слияния, устранения дублирования, ликвидации, уточнения); либо упрощается работа по их выполнению (сокращается, в частности, отчетность, документооборот и т.д.) - в том случае, когда функции органа объективно необходимы.

      В настоящее время рационализация идет по первому пути. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации Институт законодательства и сравнительного правоведения провел анализ законодательных актов, регулирующих функции федеральных органов исполнительной власти. Анализу было подвергнуто более 500 федеральных законов, а также положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Методика изучения была согласована с Аппаратом Правительства РФ и включала рассмотрение следующих функций федеральных органов исполнительной власти: выработка и реализация политики (в сфере, отрасли), регулирующая, аналитическая, координационная, разрешительная, надзорно-контрольная. Их оценка проводилась с учетом положений Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»²⁸ и других федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов. Анализ выявил более 5035 функций, из которых 2682 - регулятивные, 496 - надзорно-контрольные, 572 - разрешительные.