Государственное управление в России

      Очевидно, что к органам исполнительной власти следует относить лишь те из них, которые обладают общей компетенцией и издают правовые акты, обязательные к исполнению на подведомственной территории. С учетом этого в систему органов  исполнительной власти входят ее главы президенты, Правительство России и правительства республик в ее составе, администрация краев, областей и других субъектов Федерации. В систему органов государственного управления включаются центральные органы Федерации и республик, территориальные органы управления, под которыми согласно Конституции РФ и Закону РФ о Совете Министров Российской Федерации относятся министерства, государственные комитеты и ведомства. Они подведомственны соответствующим органам исполнительной власти. Их правовые акты обладают меньшей юридической силой и обязательны лишь для органов, организаций и предприятий, находящихся в сфере их деятельности или в границах отраслевого управления¹³.

      Делая вывод из приведенного мнения профессора В.С. Прониной, можно сказать, что, говоря о двух системах органов: системе органов исполнительной власти и системе органов государственного управления, она на основании действующих на то время базовых нормативных актов в данной отрасли различает их по объему компетенции и юридической силе издаваемых ими актов, наделяя органы исполнительной власти наибольшими полномочиями и значительным кругом вопросов ведения.

      Для иллюстрации перехода к новой  терминологии приведем ряд законодательных  актов, непосредственно ему способствовавших. К ним относятся, во-первых, Указ Президента РФ от 23 декабря 1993 г. N 2277 «О преобразовании и реорганизации Совета Министров - Правительства Российской Федерации», предписывающий в связи с принятием Конституции РФ преобразовать Совет Министров - Правительство Российской Федерации в Правительство Российской Федерации. Наиболее значительным актом в этом отношении послужил Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который во-первых, признал утратившим силу Закон РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-I «О Совете Министров Правительстве Российской Федерации», признававший Совет Министров РФ высшим органом государственного управления Российской Федерации, и, во-вторых, определил в качестве высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации Правительство РФ. Однако, по мнению профессора В.С. Прониной, наименование «Совет Министров» по отношению к наименованию «Правительство» позволяет более четко отделять этот орган от служб администрации Президента, которые ранее вместе с аппаратом Совета Министров объединялись суммарным понятием «Правительство»¹⁴.

      Государственному  управлению как виду управления социального  присуще упорядочивающее воздействие  на определенный объект. Тем не менее, говоря о государственном управлении, нельзя забывать и его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством? Профессор Ю.М. Козлов видит суть данной проблемы в следующем¹⁵: управление различными сторонами государственной общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства, так как в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований - это и есть процесс исполнения. В определенной мере его осуществляет и сам законодатель, однако он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, поэтому возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое управление в исполнительно-распорядительном варианте. Таким образом, исполнение - это (в рассматриваемом аспекте) и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы.

      Что же касается самого термина «исполнительная власть», то необходимо отметить, что его не всегда признают удачной альтернативой термину «государственное управление». Основным аргументом, составляющим такую позицию, служит неуклонный рост значимости исполнительной власти, ее доминирующее положение среди других властей в современных демократических странах. Так, профессор А.Д. Керимов в статье «Исполнительная власть в системе разделения властей»¹⁶ говорит о все более возрастающей роли исполнительной власти как (в первую очередь) в законодательном процессе, так и в иных областях политической и общественной жизни. А.Д. Керимов видит верховенство исполнительной власти в политической системе современного общества исторически предопределенным, объективно обусловленным всем ходом развития человеческой цивилизации. На данном же этапе развития общества такое положение исполнительной власти объясняется первостепенным значением осуществляемой этой ветвью власти управленческой функции в связи с усложнением общественных процессов, стремительным развитием информационных технологий¹⁷. Поэтому, по мнению А.Д. Керимова, именно исполнительная власть в силу присущих ей особенностей, таких как мощь, оперативность, возможность срочного принятия управленческих решений и осуществления оперативных действий, играет наиболее активную роль в своевременной реализации задач, стоящих сегодня перед государством¹⁸. В связи с этим приведем суждение М. Дюверже, который справедливо отмечал, что сам по себе термин «исполнительная власть» весьма неудачен, ибо деятельность исполнительной власти отнюдь не ограничивается исполнением законов и бюджета. Скорее соответствующие органы обеспечивают руководство государством, а точнее говоря, управляют им. Справедливым мы считаем и мнение М.В. Баглая, утверждающего, что в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа¹⁹.

      Осветив вопросы, связанные с пониманием сущности государственного управления, его роли в характеристике предмета административного права, а также  причин перехода к новой терминологии, мы задались целью выяснить, насколько последовательным является данный переход, и учитывается ли он в технике современного правотворчества. Проанализировав нынешнее российское законодательство, мы пришли к выводу, что несмотря на изменения в политической структуре, термин «государственное управление» употребляется в основополагающих актах многих отраслей права.

      Исходя  из отраслевого принципа построения системы права, можно провести следующую  классификацию нормативных актов, в которых находит отражение понятие «государственное управление».

      В сфере международно-правовых отношений  Положение о Министерстве иностранных  дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. N 271, отводя ведущую роль в представлении  предложений о заключении международных договоров Министерству иностранных дел, определяет его как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

      В сфере налогообложения уделяется  внимание отличию государственного управления налогообложением и налогового контроля как части государственного управления и финансового контроля от других форм управления и контроля. Такое отличие Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) видит в том, что объектом являются различные виды налогов, организация функционирования системы уплаты налогов и налоговые правоотношения в целом.

      Что касается области хозяйственной  деятельности, в ней действует  Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1200²⁰, в названии которого применяется исследуемый нами термин: «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой». Он устанавливает, что отношения Правительства РФ или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством.

      Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ «Об основах  охраны труда в Российской Федерации»²¹, регулирующий трудовые отношения в области охраны трудовой деятельности, закрепляет основные направления (принципы) государственной политики в области охраны труда, в частности государственное управление охраной труда.

      В связи с актуальностью вопроса регулирования земельных отношений и принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, необходимо отметить, что в этом документе также нашел отражение термин «государственное управление». Отнесенное к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений государственное управление выражается в осуществлении мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведении государственного земельного кадастра. Причем некоторые из этих функций, предусмотренные Земельным кодексом для всех собственников земельных участков (такие как муниципальный, общественный и производственный земельный контроль), до окончательного разграничения государственной собственности на землю находятся исключительно в руках государства.

      В водном законодательстве закрепляется единство системы федеральных органов  исполнительной власти и органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное  управление в области использования и охраны водных объектов (Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ).

      Устанавливается также, что государственное управление в области использования и  охраны водных объектов осуществляют Правительство РФ и специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.

      Кодекс  торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ прямо  называет два федеральных органа, осуществляющих государственное управление в области торгового мореплавания: федеральный орган исполнительной власти в области транспорта и федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства. Согласно структуре федеральных органов исполнительной власти, определенной Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 367, такими органами являются Министерство транспорта РФ и Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству.

      Лесной  кодекс Российской Федерации от 27 января 1997 г. N 22-ФЗ, говоря в разделе III о  государственном управлении в области  использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, имеет в виду основные полномочия Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, определение которых осуществлено в соответствии с Конституцией РФ и Кодексом, установившим федеральную собственность на лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны.

      Говоря  о государственном управлении в  области федерального железнодорожного транспорта, необходимо отметить, что  для него характерен тотальный контроль государства за всей хозяйственной деятельностью. Государственное управление этим видом транспорта осуществляет Министерство путей сообщения РФ (Федеральный закон от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте»).

      В отличие от железнодорожного, составляющего основу транспортной системы страны, все иные виды транспорта подверглись в последние годы акционированию (приватизации путем преобразования в ОАО) либо получили статус государственных или муниципальных унитарных предприятий, организация и деятельность которых регулируются нормами гражданского права. Государственное управление стало более децентрализованным, оно осуществляется уполномоченными федеральными органами в области транспорта (МПС, Министерством транспорта), а государственные контрольно-надзорные функции - органами и службами соблюдения порядка перевозок, обеспечения безопасности эксплуатации и движения в воздухе, на море, по рекам, на дорогах. Федеральный транспорт, пути сообщения и дорожное хозяйство входят отельным разделом в функциональную классификацию расходов федерального бюджета.

      Вывод. Итак, Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. вместо термина «государственное управление» ввела в оборот понятие  «исполнительная власть». И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Действующее законодательство, опирающееся на новую Конституцию Российской Федерации, не отказывается от выработанных административно-правовой теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики того вида государственной деятельности, который в наши дни предназначен для осуществления в различных сферах нашей жизни исполнительной власти. В силу этого под органами исполнительной власти подразумеваются (несмотря на их новое наименование) органы государства, осуществляющие от его имени государственно-управленческую деятельность. Значит, есть все необходимые основания для того, чтобы не забывать о том, что они являются органами государственного управления.

      Следовательно, несмотря на терминологические преобразования в характеристике предмета административного  права, в ныне действующих законодательных  актах Российской Федерации можно  встретить как введенный Конституцией термин «исполнительная власть», так и не употребляемое в ней понятие «государственное управление», причем последнее, на наш взгляд, не может считаться отходом от положений и принципов Основного закона. Более того, мы пришли к выводу, что использование термина «государственное управление» чаще всего имеет узкоцелевое значение и служит для обозначения специфики тех или иных отношений, регулируемых определенной отраслью права, установления границ государственного вмешательства в деятельность участников правоотношений, а также полномочий различных органов государственной власти (в первую очередь исполнительных) в соответствующих областях деятельности.