Государственное управление в России

      В значительной части проанализированного  массива нормативных правовых актов функции федеральных органов исполнительной власти определены в основном правильно. Их анализ показал, что Правительство РФ осуществляет преимущественно аналитические, регулятивные и координационные функции. В тематических федеральных законах реализация этих функций возлагается на федеральные органы исполнительной власти. Это в принципе соответствует положениям ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

      Вместе  с тем нечеткость и противоречивость нормативных терминов «функция», «компетенция», «право», «полномочия», «обязанности» затрудняли анализ. Выявлен ряд противоречий и пробелов в регулировании функций федеральных органов. Они касаются соотношения этих функций согласно Конституции РФ, федеральных законов и положений о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти.

      На  практике запущено в оборот понятие  «избыточные» функции. Необходимость  раскрытия этого понятия имеет  большое практическое значение, поскольку  все министерства и ведомства, представившие  предложения по избыточным функциям, смешали два понятия - «несвойственные функции» и «избыточные функции», и большинство функций, отнесенных ими к избыточным, попало в разряд несвойственных функций.

      Министерство  экономического развития и торговли РФ дало в этой связи разъяснение. Суть его состоит в том, что к несвойственным функциям относятся необходимые, но не соответствующие основному профилю деятельности конкретного министерства функции. В качестве примера называлась функция надзора за маломерными судами, которую Министерство природных ресурсов РФ предложило передать как избыточную в Министерство транспорта РФ.

      На  предмет избыточности функции должны были анализироваться по шести основным критериям: 1) закреплена ли функция  в федеральном законе или ином законодательном акте; 2) содержит ли функция властные полномочия и (или) связана ли с совершением юридически значимых действий; 3) соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством; 4) обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти; 5) обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям; 6) может ли функция осуществляться участниками рынка.

      Чрезвычайная  сложность такого анализа на практике, когда тесно взаимодействуют и переплетаются сотни функций органов власти, еще больше усложняется и запутывается, когда сами избыточные функции делятся на:

• формально избыточные, то есть функции, содержащиеся в положениях о ведомствах, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельности, которые были упразднены федеральными законами, но сохранились в постановлениях Правительства РФ как функции конкретных ведомств);
• собственно избыточные - функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов и не потребует комплексных организационно-структурных преобразований (например, функции МВД России по регистрации копировально-множительной техники);
• условно избыточные - функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено при условии комплексных организационно-структурных изменений (например, функция Министерства юстиции РФ по созданию или упразднению государственных нотариальных контор и регулированию деятельности государственных нотариусов);
• потенциально избыточные - функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых требуется более детальное их изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведомствами.

      Основные  предложения, касающиеся изменения  избыточных функций, сводятся: к упразднению  функции, в том числе выведению ее за пределы исполнительной власти и последующей передаче специализированной государственной организации (учреждение, казенное предприятие); передаче функции на нижестоящий уровень власти (субъектам РФ или муниципалитетам); передаче функции саморегулируемой организации; проведению дополнительного изучения вопроса о целесообразности упразднения потенциально избыточных функций.

      Предложенная  классификация функций не выдерживает  критики. Шесть основных критериев  выделения «избыточных» функций внутренне противоречивы; к потенциально избыточным функциям относятся функции, которые признаются таковыми только после детального изучения; неясны различия между «несвойственными» и «избыточными» функциями. И самое главное: не анализируются взаимосвязи объективно необходимых функций управления и функций органов государственной власти.

      Поверхностный подход к сложившейся проблеме создает  лишь видимость административной реформы. Это отлично понимают и в Правительстве  РФ. Его Аппарат получил от министерств  и ведомств список из 256 «условно избыточных» и 124 «потенциально избыточных» функций. Но в самом Правительстве РФ, однако, не смогли понять разницу между ними. В итоге было объявлено, что выполненная работа не соответствует поставленной Президентом РФ задаче и не является реформой по сути.

      Условность  грани между объективно необходимыми функциями управления и избыточными  функциями органов показывает следующий  пример. Недавно на заседании Президиума Государственного совета РФ говорилось о необходимости восстановления органа по государственному экологическому контролю. При этом отмечалось, что как только применение штрафных санкций за загрязнение окружающей среды достигало своего максимума, статус природоохранного ведомства сразу понижался, его функции объявлялись «ненужными».

      В Послании Президента РФ 2005 г. содержится, правда, несколько противоречивый (очевидно, не случайно) подход к этому вопросу. С одной стороны, в нем правильно  подчеркивается, что бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать и радикально сокращать функции государственных органов. С другой стороны, делать это нужно на основе предложений самих министерств и ведомств.

      Отметим в этой связи, что в Указе Президента РФ «Вопросы взаимодействия и координации  деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»²⁹ говорится уже не об избыточных функциях, а об «избыточном» государственном регулировании в деятельности министерств и ведомств, а также об исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, об организационном разделении функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля. Понятия «избыточная функция» и «избыточное государственное регулирование» не тождественны между собой. Избыточное государственное регулирование может осуществляться по всем функциям государственного органа и относится уже не к содержанию, а к методу их реализации.

      Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»³⁰ содержит иную технологию определения «необходимых» и «избыточных» функций министерств и ведомств. Цели, задачи и функции подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти определяет само Правительство, поскольку именно оно утверждает положения об этих органах и несет ответственность за наличие в них необходимых или избыточных функций. Но в условиях частых реорганизаций системы федеральных органов исполнительной власти возникает отставание в юридическом закреплении их постоянно меняющихся функций (министерства сливаются, разъединяются, выделяются одно из другого и т.д.). Процесс приведения положений в соответствие с этими изменениями нередко отстает, потому и возникает проблема излишних функций, практически утративших правовую основу, и решение этой проблемы возлагается на министерства и ведомства.

      Более того, именно Президент РФ своими указами  о системе (или структуре) федеральных  органов исполнительной власти дает поручения Правительству с целью  установить функции и полномочия вновь образуемых федеральных органов исполнительной власти, распределить функции упраздняемых органов, внести изменения в положениях о них.

      Создание  устойчивой и обоснованной правовой базы организации и функционирования Правительства, министерств и ведомств и одновременно своевременное и гибкое приспособление их деятельности к целям административной реформы делают актуальным вопрос о закреплении статуса министерств и ведомств не в конкретных положениях, а в федеральном законе.

      Этим определяется возможность периодического и широкого обсуждения положений о федеральных органах исполнительной власти, что позволяет своевременно выявлять излишние функции органа либо находить наиболее эффективные средства осуществления объективно необходимых функций. Значение данной работы особенно возрастает в условиях постоянной реструктуризации отраслей и сфер государственного управления.

      Установление  того, какая функция органа является «излишней», а какая - объективно необходимой, вытекает из целей, поставленных перед органом. Здесь уже требуется всесторонний анализ. Множество субъективных факторов и условий, ускользающих от анализа из-за недостаточно развитой теоретической и прикладной базы, часто не позволяют формулировать ясные и четкие цели, систематизированный перечень задач и функций, необходимых для их реализации, определяемой с позиций эффективного развития подчиненных или подведомственных органу объектов управления. За основу берутся в таких случаях «передовой опыт», доказавшие свою эффективность конкретные системы и структуры управления.

      На  практике господствует эмпирический анализ фактических действий служащих органа, после которого редко ставится главная  цель - определить, что же должен делать орган, чтобы задачи, поставленные перед  ним, решались наиболее рационально. При этом перечень необходимых для их реализации функций может не совпадать с тем, что зафиксировано в различных нормативных актах, регулирующих деятельность данного органа.

      До  этой стадии совершенствование деятельности органа обычно не доходит: дело ограничивается лишь анализом конкретных действий его работников либо формальным «упорядочиванием» функций органов в соответствии с утвержденным Положением. Данная работа относительно легко поддается систематизации. Но при всей ее полезности в плане рационализации управленческого труда она не дает ответа на главный вопрос: нужны ли вообще те или иные функции органа и если да, то в каком объеме, где и кем должны осуществляться?

      В положениях об органах исполнительной власти наиболее полно отражается правовой статус министерств и иных федеральных  ведомств. По общему правилу положения  о них утверждаются Правительством. Разработка этих документов осуществляется в настоящее время уже после образования соответствующего органа исполнительной власти. Вместе с тем известны случаи, когда поручения Правительства о разработке соответствующих положений не всегда выполняются в отведенный для этого срок. В результате наметилось отставание оформления правового статуса министерств и иных органов исполнительной власти от организационных преобразований в системе в целом. Министерства и ведомства сливаются, разъединяются и т.п., а изменения и разработка новых положений не успевают за структурными переменами. Вследствие этого функции органа складываются стихийно, на основе текущих указаний «сверху» и саморегулирования, в результате чего и возникают «избыточные» функции.

      Вывод. Перед тем, как заниматься выявлением «избыточных» функций, необходимо доработать и принять федеральный закон «О федеральных органах исполнительной власти». Проект этого закона был разработан еще в 1994 году. В нем, в частности, содержится специальная статья, закрепляющая функции федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с п.»г» ст.71 Конституции РФ должна быть закреплена устойчивая система видов этих органов и обеспечена их стабильная деятельность без фиксированного перечня действующих министерств и ведомств. Это позволит обеспечить преемственность и стабильность государственного регулирования и управления деятельностью федеральных органов исполнительной власти с целью избежать слишком частых обращений к сложной процедуре внесения изменений в этот закон.

      Соответственно, конкретные функции, вытекающие из особенностей установленной законом сферы  деятельности конкретного федерального органа исполнительной власти, будут  определяться положением о нем. 
 
 
 
 

Заключение

      Подведем  некоторые итоги курсовой работы.

      Прямым  следствием подрыва системы государственного регулирования общественных отношений  и пассивного ожидания, что они  будут развиваться на основе «самоорганизации», стали бюрократизация процессов  становления эффективной рыночной экономики, формирование обширного слоя чиновников как основной социальной опоры и тормоза реформы. Стал складываться так называемый чиновничий капитализм, движущим стимулом которого является не повышение эффективности государственного регулирования экономикой в условиях приватизации государственного имущества, а скорейшая приватизация «ничейной» собственности, что, в свою очередь, исключает необходимость оценки по критерию экономической целесообразности такого регулирования.