Государственное управление в России

2. Соотношение государственного  управления с иными  видами государственной  деятельности 

      Ключевой  вопрос данной главы настоящей курсовой работы - содержание государственного управления. В широком смысле оно производно от функций государства, которые выражают его деятельность в разных сферах. Каждая из них включает в себя комплекс подфункций, выполняемых разными ветвями власти, органами и организациями. Например, в осуществлении экологической функции участвуют и законодательные, и исполнительные, и муниципальные органы, и предприятия. У каждого участника - своя «доля» выполнения общих функций. Поэтому в более узком смысле государственное управление выполняет такие функции, как легализующие, распорядительные, нормирующие, контрольные и др.²²

      Это позволяет использовать в различных  отраслях и ситуациях гибкие методы воздействия на социально-экономические  процессы, на деятельность органов  и организаций, на поведение людей. От правильного выбора регуляторов  и меры их соотношения зависит  уровень развития экономики и социальной сферы. Пока это не удается на практике, и выбор регуляторов бывает произвольным: то жестким, то мягким, то нейтральным.

      Среди регуляторов административного  права следует более четко  различать нормы материальные и  процессуальные. Компетенционные нормы с их широким спектром административного усмотрения требуют четких процедур деятельности и принятия решений, взаимоотношений всех субъектов права. Пока процедурных и процессуальных норм явно не хватает, и этот дефицит надо преодолевать.

      Административно-правовые регуляторы можно условно разделить  на две группы. Первая группа включает в себя собственно административные акты и нормы, с помощью которых  административная власть самоорганизуется и функционирует: это статутные  законы, положения об органах, правовые акты о госслужбе и др. Во вторую группу следует включать тематические административно-правовые регуляторы, «рассыпанные» по всем отраслям права и содержащиеся в тематических законах и подзаконных актах.

      Все более настоятельной является необходимость формирования новых административных режимов: подвижные комбинации регуляторов - норм, статусов органов и организаций, процедур для решения устойчивых или временных задач. К ним можно отнести легализующие режимы (регистрации, аккредитации, аттестации и др.), функциональные режимы (в сфере бюджетных отношений, услуг связи и др.), контрольно-надзорные режимы, административно-международные режимы.

      Следующий круг - распределение функций по видам органов исполнительной власти и отдельным органам. Это сложная задача, и поэтому в ходе административной реформы проводилась большая работа по выявлению избыточных функций, от которых можно отказаться или сократить объем и масштаб выполнения. Причем произошедшая специализация функций федеральных органов выявила ряд проблем. До настоящего времени не существует общепринятого классификатора функций. Наряду с функциями выделяются государственные услуги как способы реагирования на запросы граждан и юридических лиц. Грань пока проведена весьма условно. К тому же определение и распределение функций и услуг требует гибких процедур.

      Во-первых, необходимо четко определять составы  государственных функций и услуг  по уровням и видам органов. Во-вторых, обоснованно решать вопрос об условиях и основаниях перераспределения полномочий и ресурсов. В-третьих, тщательно урегулировать и соблюдать процедуры передачи, наделения и делегирования полномочий. В-четвертых, обеспечивать строгую адекватность структур управления возлагаемой на них компетенции.

      Обострились проблемы централизации и децентрализации, поскольку часты изменения в объеме полномочий органов исполнительной власти разных уровней. Не всегда оправдано возникают противоречия.

      Курс  на централизацию выражается в последние  годы в разных формах. Во-первых, в  концентрации законодательной деятельности на федеральном уровне, в чрезмерной детализации регламентирования вопросов в законах по предметам совместного ведения и слабой процедуре учета интересов субъектов РФ. Во-вторых, в передаче ряда полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральный уровень. В-третьих, в сохранении чрезмерного ведомственного регулирования по линии федеральных органов исполнительной власти. В-четвертых, в замене прямых выборов губернаторов и президентов субъектов РФ избранием их по представлению Президента РФ.

      Параллельно или с некоторым временным  разрывом происходят некоторые процессы децентрализации: сверху вниз передаются некоторые полномочия, особенно в  социальной сфере, бюджетные средства, подведомственные организации и  учреждения. Расширяется сфера самостоятельных действий местных органов. В субъектах РФ интенсивно развивается социальное законодательство, им передается ряд полномочий путем изменения федеральных законов. Передаются финансовые ресурсы для выполнения этих полномочий, расширяются рамки самостоятельного принятия решений. Но проблема в том, что и централистские, и децентралистские тенденции то быстро проявляются, то гаснут. Правовые и управленческие «рокировки» происходят непрерывно, чему свидетельством служат известный Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и Федеральный закон от 31 марта 2005 г. N 199-ФЗ с разными целевыми ориентациями.

      Процессы  централизации и децентрализации  нельзя сводить к традиционным административным аспектам. В них явственно обнаруживаются экономические аспекты, влияющие на публичную деятельность. Над полагать, концентрация собственности в руках государства путем национализации и создания крупных государственных корпораций (путем скупки акций, слияния и т.п.) отражает экономическую централизацию. С другой стороны, приватизация и уменьшение удельного веса государственного сектора сопровождается курсом на дерегулирование. Происходит передача некоторых функций от государственных органов саморегулируемым и иным организациям. Но это не означает полного отказа от государственного регулирования, которое должно видоизменяться и более гибко сочетаться с саморегулированием²³.

      Вопрос  в том, как должны меняться в этих процессах методы государственного управления. Особое внимание должно быть уделено обновлению отношений органов публичной власти с учреждениями, организациями и предприятиями. Режимы зависят от статуса и его обновления, от организационно-правовой формы, от качества деятельности по оказанию услуг, от локальных актов.

      Особую  остроту приобретают отношения между органами публичной власти и бизнес-структурами. Пока их трудно признать удовлетворительными. Результаты анкетного опроса показали, что на эффективность работы предприятий влияют частые изменения федеральных правовых актов - 40,3%, актов на местном уровне - 22,9%, бездействие государственных органов - 20,8%, вмешательство государственных органов - 18,8%. Поэтому оправданы соответствующие корректировки положений и уставов, упорядочение обращений и проверок, разные формы партнерских отношений, введение четких процедур, устранение нарушений законности, повышение квалификации работников применительно к данной сфере²⁴. Нужны четкие процедуры передачи некоторых публичных функций негосударственным институтам.

      Аутсорсинг - механизм выведения некоторых видов деятельности за рамки полномочий органов путем заключения контрактов с внешними исполнителями.

      Рассмотрим  цели и результаты государственного управления.

      Как и всякая деятельность, управление рискует замыкаться в собственных  рамках и вращаться среди собственных действий. Тогда оно во многом утрачивает свою целевую ориентацию и ограничивает возможности эффективного воздействия на экономические, социальные и иные процессы. Избежать таких отклонений можно с помощью специальных механизмов - программно-целевого управления и управления по результатам. Последнее признано особенно актуальным в рамках административной реформы, хотя уже есть зарубежный и отечественный опыты.

      Не  рассматривая всех аспектов проблемы, выделим преимущественно правовой аспект. Начало положено нормативным закреплением целей государственного управления в статутных актах - законах и положениях об органах и в тематических актах - законах по сферам деятельности. Это должно быть очень обоснованно, иначе сложно определить задачи и этапы достижения целей.

      Необходимо  установить показатели, с помощью  которых можно определить результаты управления. Полезно в этом плане  «Положение о разработке Сводного доклада  о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы», утв. 27 апреля 2005 г. В нем выделены разделы «Результаты деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования по достижению целей», «Цели деятельности Правительства РФ», «Комплекс мер по достижению целей деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования,» «Региональные аспекты целей деятельности Правительства РФ», «Основные показатели сценарных условий социально-экономического развития». Определен примерный перечень стратегических целей для субъектов бюджетного планирования и основные показатели их достижения субъектами бюджетного планирования. По ряду министерств и служб даны развернутые целевые характеристики.

      Другой  подход представлен в разработках  субъектов РФ, а именно индикативного управления социально-экономическим развитием региона. В Татарстане в 2000 г. был утвержден кодификатор функций государственного управления, по каждой функции определены индикаторы оценки эффективности ее выполнения и ответственные органы. Министерства получают государственный заказ на управление. В качестве главной цели деятельности всех органов установлены обеспечение нормативного значения качества жизни, а также нормы и стандарты обслуживания, обеспеченности сетью социальных учреждений. Кроме законов и постановлений Кабинета Министров, введены процедуры анализа уровня экономической самодостаточности хозяйствующих субъектов, регламент принятия решений по развитию сети учреждений. Мониторинг процесса - налицо.

      3 февраля 2005 г. принят Указ Президента  Удмуртской Республики «О системе индикативного управления в Удмуртской Республике» и утвержден план работ Правительства по реализации системы индикативного управления. Разработка перечня индикаторов уровня жизни, социально-экономического положения отраслей, муниципальных образований, организаций сочетается с разработкой паспорта бюджетного учреждения и социальных стандартов. Кодификатор функций позволяет их распределять по органам и готовить регламент системы индикативного управления и регламент представления данных для мониторинга.

      В Нижегородской области в рамках плана проведения административной реформы разрабатываются методики и механизмы планирования деятельности и контроля достижения ее целевых  показателей, системы результативного  управления подведомственными организациями.

      Это положительная тенденция, но действия изолированы. Поэтому целесообразно, во-первых, совместить отраслевые и территориальные цели и показатели деятельности, иначе неизбежен их разрыв, будет затруднена оценка эффективности управления в целом; во-вторых, отразить организационно-правовые средства реализации целей и компетенции органов, иначе разорвется связь между целями и результатами.

      Анализ  и оценка реализации компетенции  государственного органа проводятся путем²⁵:

      а) сравнения отдельных элементов нормативной компетенции и реального объема дел;

      б) изучения объема бюджетного финансирования и целевого использования средств;

      в) сопоставления плановых мероприятий с реально осуществленными мерами (акты, инструктаж, проверки и т.д.);

      г) анализа содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций;

      д) рассмотрения потоков документов, оформленных в рамках функций;

      е) рассмотрения оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;

      ж) определения меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении компетенции органа.

      Анализ  деятельности государственных служащих включает в себя:

      а) оценку знания должностных обязанностей и прав;

      б) сопоставление фактических действий с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями;

      в) выявление случаев конфликта интересов служащего и возможностей коррупциогенности;

      г) профессиональный уровень.

      Оценку  реализации правовых актов можно  проводить с учетом:

      а) использования норм закона как условия оптимального решения задачи;

      б) правильности выбора закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу;