Этот вид референдума по характеру
близок к опросу населения.
Одним из отличий консультативного
референдума от опроса общественного
мнения граждан является то, что
инициатива проведения опроса
исходит исключительно от органов
государственной власти или местного
самоуправления, а инициаторами проведения
консультативного референдума могут выступать
в том числе и граждане, достигшие избирательного
возраста. Кроме того, консультативный
референдум отличают более точные и определенные
результаты.
Разумеется, при осуществлении консультативного
референдума государственным органам
предоставляется широкая возможность
манипулировать общественным мнением,
перекладывать ответственность
на плечи граждан, подменять
смысл принимаемого решения. Но
несмотря на это, консультативный референдум
это неотъемлемый элемент демократии,
форма обратной связи органов государственной
власти и граждан, выявления мнения населения
по важнейшим вопросам государственной
и общественной жизни. Он также является
одним из эффективных способов реализации
народной инициативы, поскольку от инициативной
группы граждан трудно требовать вынесения
на референдум готового законопроекта.
В России на федеральном уровне
положение о консультативном
референдуме отсутствует. Тем
не менее законодатель предоставил
возможность легитимности этого политико-правового
института. В пункте 5 ст. 83 Закона "О
референдуме" 2004 г., посвященной юридической
силе решения, принятого на референдуме
РФ, закреплено следующее положение: "Если
для реализации решения, принятого на
референдуме, требуется издание нормативного
правового акта, федеральный орган государственной
власти, в компетенцию которого входит
данный вопрос, обязан в течение 15 дней
со дня вступления в силу решения, принятого
на референдуме, определить срок подготовки
этого нормативного правового акта, который
не должен превышать три месяца со дня
принятия решения на референдуме".
Иными словами, можно предположить,
что при соответствующей постановке
вопроса, вынесенного на консультативный
референдум, народное волеизъявление
будет выполнено органом государственной
власти. Это выполнение будет выражаться
в том, что федеральный орган власти определит
срок подготовки правового акта, а в отношении
его содержания решение, принятое на референдуме,
будет носить не обязательный, а консультативный
характер.
По времени проведения референдумы
могут быть дозаконодательными
и послезаконодательными. В основу
данного деления положено расположение
этапа проведения голосования
до или после рассмотрения
парламентом законопроекта. Вопрос о времени
проведения голосования связан с правовыми
последствиями референдума. Дозаконодательные
обычно являются превентивными (консультативными),
а послезаконодательные утверждающими.
Проведенный
выше анализ классификаций референдумов
по различным основаниям указывает на
то, что рассмотрение этого правового
института в отрыве от нее может привести
к искажениям в трактовке и применении
его на практике.
3. Соотношение референдума
со смежными институтами непосредственной
демократии
Отграничение референдума от
схожих с ним видов прямой
демократии аспект, дающий более
точное представление об изучаемом
феномене (институте). Несмотря на
то что каждый из них по
своему определяет перечень форм
волеизъявления народа, относящихся
к институту непосредственной демократии,
а также содержание этого института, тем
не менее в целом можно утверждать, что
под формами непосредственной демократии
юридической наукой понимаются "способы
и средства непосредственного осуществления
власти народом или его частью, исключающие
передачу властных полномочий каким-либо
органам или лицам"7. Исходя из
этого определения можно продолжить анализ
содержания института референдума путем
его сравнения с иными, наиболее близкими
к нему по форме и содержанию институтами
непосредственной демократии.
Референдум и выборы
Референдум имеет много общего
с выборами:
1) приглашается высказать свое
мнение один и тот же избирательный
корпус;
2) важнейшим этапом реализации
воли граждан является их непосредственное
волеизъявление в форме голосования, осуществляемого,
как правило, по территориальному принципу;
3) нередко используется аналогичный
порядок подсчета голосов (имеются
в виду выборы, проводящиеся по
мажоритарной системе);
4) часто по результатам референдума
и выборов определяется внутренняя и внешняя
политика государства.
Различие заключается в том,
что:
1) на выборах избираются определенные
лица (народные представители, выборщики
или кандидаты), а на референдуме
решаются вопросы, поставленные
перед избирательным корпусом;
2) избрание народных представителей,
по сути, представляет собой делегирование
им части властных полномочий,
принадлежащих народу или его
части (населению субъекта Федерации,
муниципального образования), в случае
же референдума воля народа выражена
более узко и конкретно и не предполагает
дальнейшего делегирования властных полномочий;
3) актом голосования, по существу,
завершаются выборы народных
представителей, если не считать
возможности последующего признания
их несостоявшимися или недействительными,
а процедура проведения референдума не
заканчивается актом голосования, так
как после нее следуют такие важные его
этапы, как исполнение решения референдума
или наступление ответственности должностных
лиц за неисполнение этого решения;
4) от выборов, проводимых периодически
и, как правило, в определенные
сроки, референдум отличает незапланированность;
5) если выборы будут признаны
недействительными, они проходят
заново. Референдум в данном случае
обычно не проводится.
Референдум и плебисцит
Особого внимания заслуживает
сравнение института референдума
с плебисцитом, поскольку именно
с этим институтом непосредственной
демократии чаще всего отождествляют
референдум. Для того чтобы разграничить
такие близкие с точки зрения
отечественной правовой науки понятия,
как референдум и плебисцит, необходимо
обратиться к анализу справочных изданий
и научно-теоретических исследований
в этой области.
Энциклопедические словари так
объясняют значение этих терминов:
"Плебисцит (лат. plebiscitum, от plebs простой
народ и scitum решение, постановление) 1)
в Древнем Риме постановление, принимаемое
собраниями плебеев. Возник в начале 5
в. до н. э. 2) один из видов народного голосования.
Как правило, плебисцит проводит государство,
присоединившее к себе чужую территорию,
среди ее населения, чтобы придать совершившемуся
факту видимость санкции народа. В международных
отношениях применяется при отторжении
либо присоединении чужих территорий
для определения волеизъявления народа
о его государственной принадлежности".
"Референдум
(от лат. referendum то, что должно быть
сообщено) в государственном праве
принятие избирательным корпусом
окончательного решения по конституционным,
законодательным или иным внутри-
и внешнеполитическим вопросам".
Плебисцит, и референдум являются правовыми
формами народного голосования, при этом
плебисцит проводится при определении
государственной принадлежности какой-либо
территории, т.е. используется в международном
праве.
Референдум
и опрос населения
Отождествление советской правовой наукой
понятий "опрос" и "референдум"
предопределялось догмами маркистско-ленинской
философии.
В целом среди современных
конституционалистов распространен
такой взгляд на эту дилемму:
референдум не тождественен всенародному
опросу, если он конституционный
или законодательный. Если же сопоставить
всенародный опрос с консультативным
референдумом, то различия практически
исчезают. Различие референдума и всенародного
опроса по характеру принимаемых решений:
решение референдума имеет императивный
характер, а всенародный опрос носит консультативный
характер
Понимание референдума и опроса
как самостоятельных институтов
непосредственной демократии характерно
для законодательства ряда субъектов
РФ. Так, в Краснодарском крае,
Читинской и Владимирской областях наряду
с
законами
о референдуме действуют законы об опросе
населения.
Референдум и голосование
по вопросам изменения
границ муниципального
образования, преобразования
муниципального образования
Новой формой непосредственной демократии,
ставшей известной федеральному законодательству
России с принятием в 2003 г. Федерального
закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ", является
голосование по вопросам изменения границ
муниципального образования, преобразования
муниципального образования. Данная форма
непосредственной демократии представляет
собой способ получения согласия населения
при изменении границ или преобразовании
муниципальных образований.
В отличие от референдума указанная
процедура является обязательным способом
получения согласия населения в случаях:
- изменения границ муниципальных
районов, влекущего отнесение
территорий отдельных входящих
в их состав поселений и
(или) населенных пунктов к
территориям других муниципальных
районов; изменения границ поселений,
влекущего отнесение территорий отдельных
входящих в их состав населенных пунктов
к территориям других поселений;
- объединения двух и более
поселений, не влекущего изменения
границ иных муниципальных образований;
разделения поселения, влекущего образование
двух и более поселений; изменения статуса
городского поселения в связи с наделением
его статусом городского округа либо лишением
его статуса городского округа.
Правовые основы указанных видов
голосования сформулированы путем
легальной аналогии. Согласно п. 5 ст. 24
Закона, голосование по вопросам изменения
границ муниципального образования, преобразования
муниципального образования назначается
представительным органом муниципального
образования и проводится в порядке, установленном
федеральным законом и принимаемым в соответствии
с ним законом субъекта РФ для проведения
местного референдума. При этом положения
федерального закона, закона субъекта
РФ, запрещающие проведение агитации государственными
органами, органами местного самоуправления,
лицами, замещающими государственные
или муниципальные должности, а также
положения, определяющие юридическую
силу решения, принятого на референдуме,
не применяются.
Имеются отличия и при определении
результатов референдума и голосования.
Голосование по вопросам изменения границ
муниципального образования, преобразования
муниципального образования считается
состоявшимся, если в нем приняло участие
более половины жителей муниципального
образования или части муниципального
образования, обладающих избирательным
правом. Согласие населения на изменение
границ муниципального образования, преобразование
муниципального образования считается
полученным, если за указанные изменение,
преобразование проголосовало более половины
принявших участие в голосовании жителей
муниципального образования или части
муниципального образования.
Изложенное позволяет утверждать,
что референдум является исторически
сложившейся самостоятельной формой
прямой демократии, которая не
может быть ни заменена, ни поглощена
известными как российскому, так и зарубежному
законодательству институтами непосредственного
участия населения в решении вопросов
государственного и общественного значения.
Необходимость референдума в государственно-правовом
строительстве обусловлена объективными
причинами. В XX веке к референдуму стали
прибегать даже те государства, которые
ранее никогда его не использовали, в том
числе Великобритания, хотя одним из основных
принципов неписаной британской конституции
является "парламентский суверенитет".