Референдум как институт народовластия

        д) право распоряжаться имуществом  как единолично, так и совместно  с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции) - право оказывать финансовую (материальную) поддержку инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума;

        е) право свободно распоряжаться  своими способностями к труду  (ч. 1 ст. 37 Конституции) - право сбора  подписей избирателей, право на  участие в агитационных мероприятиях, право на добровольное, бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению референдума;

        ж) право защищать свои права  и свободы всеми способами,  не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции) - право участвовать в работе комиссий референдума, в наблюдении за голосованием на референдуме, подсчетом голосов и установлением итогов голосования;

        з) право на возмещение государством  вреда, причиненного незаконными  действиями (или бездействием) органов  государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции) - право на обращение в суд с требованием о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения или ограничения права на референдум.

        Таким образом, понятием "право  граждан на референдум" охватывается сложный комплекс как конституционных, так и производных от них иных прав граждан, обеспечивающих путем свободного волеизъявления выражение принадлежащей народу власти, непосредственное решение наиболее важных вопросов государственного и местного значения.

        Принципиальное значение в плане  обеспечения свободы политического  волеизъявления граждан имеет  определение места права на  референдум в системе индивидуальных  и коллективных прав личности. Рассматривая вопрос о конституционности  отдельных положений избирательного законодательства, Конституционный Суд РФ отметил важную особенность избирательных прав: "Будучи индивидуальными, эти права реализуются в процессе выборов, предполагающих выявление общей воли избирателей, принявших участие в голосовании"¹².

        Думается, что это в полной мере касается и права на участие в референдуме, поэтому нельзя однозначно утверждать об индивидуальном характере всех без исключения прав граждан, связанных с участием в референдуме.

      Реализация  права на выдвижение инициативы проведения референдума предполагает не просто легитимацию воли инициативной группы по проведению референдума соответствующей избирательной комиссией путем выдачи ей регистрационного свидетельства, а именно выраженную в установленном порядке в ходе сбора подписей участников референдума определенным количеством граждан РФ поддержку инициативы по проведению референдума, назначение и проведение референдума. Так и реализация права на участие в референдуме предполагает не просто голосование по предложенному вопросу, а именно принятие определенного решения.

        Конституционное право граждан  на референдум может быть реализовано  только коллективно, посредством  выражения общей воли участников  референдума, определяемой на  основе волеизъявления большинства.  Следовательно, исходя из принятого критерия классификации данное право можно признать коллективным.

        Содержанием анализируемого общего  правоотношения является конституционное  право граждан РФ на участие  в управлении делами государства,  конституционное право граждан  РФ на осуществление местного самоуправления, которому корреспондирует обязанность государства по признанию, соблюдению и защите данного права, обеспечению свободы волеизъявления граждан.

        Таким образом, право граждан  на референдум имеет субъективный  характер, реализуется исключительно через правоотношения:

       - конституционное право граждан  РФ на участие в управлении  делами государства, конституционное  право граждан РФ на осуществление  местного самоуправления - через  правоотношение общего вида;

       - иные (производные) права, связанные с выдвижением инициативы проведения референдума и участием в референдуме - через конкретные правоотношения.

        Подводя итог данной части  исследования, можно предложить  следующее понятие права граждан  на референдум:

        право граждан Российской Федерации на референдум - это закрепленная на основе общепризнанных норм международного права система принадлежащих совершеннолетним гражданам Российской Федерации конституционных и производных от конституционных юридических возможностей посредством свободного коллективного волеизъявления непосредственно участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления.

4.2. Проблемы реализации права граждан на референдум

        При определении предмета референдума  законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции. С точки зрения законодательной техники требования к предмету референдума субъекта РФ и местного референдума устанавливаются путем определения вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (позитивные требования), а в отношении всех видов референдума - в качестве общего запрета на принятие определенных решений независимо от предлагаемого вопроса, запрета на вынесение определенных вопросов (негативные требования). В отношении формулы референдума, то есть формулировки конкретного вопроса, выносимого на референдум, законодательством предусмотрены только позитивные требования. Нормы о предмете референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы обеспечить эффективное функционирование данного правового института и исключить возможность принятия на референдуме неквалифицированного либо заранее известного решения.

        Мировая практика идет по пути  исключения возможности вынесения на референдум вопросов чрезвычайного либо безотлагательного характера¹³. По моему мнению, решение какого-либо вопроса охраны здоровья и безопасности населения путем применения чрезвычайных мер в силу самого характера такого события находится в компетенции соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления.

      При определении предмета любого референдума (а не только субъекта РФ и местного) необходимо исходить из того, что на референдум могут быть вынесены только те вопросы, которые находятся в ведении соответствующего публично-правового образования. Такое правовое регулирование не нарушает принципа народного суверенитета, учитывает специфику федеративного государства и самостоятельность субъектов РФ в осуществлении государственной власти вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов .

        Действующее законодательство не  содержит (и, самое главное, не может содержать!) запрета на принятие новой Конституции по инициативе граждан.

        Известно, что пересмотр Конституции,  влекущий разработку ее нового  проекта, - это внесение изменений  и дополнений в нормы, включенные  в главы 1, 2 и 9, то есть изменение так называемых "вечных" конституционных положений. Реализованная в России модель обеспечения стабильности Конституции состоит в том, что, с одной стороны, "вечные" положения могут быть изменены только путем принятия новой Конституции, а с другой - единственным основанием для принятия новой Конституции является подтвержденная Конституционным Собранием необходимость изменения "вечных" положений.

        При внесении гражданами инициативного  проекта не ставится вопрос  о пересмотре положений действующей Конституции, что по смыслу статей 134-135 Конституции не является предложением о пересмотре, вносимом уполномоченными субъектами, не влечет возбуждение вопроса о пересмотре Конституции Федеральным Собранием, не дает оснований для созыва Конституционного Собрания. Возможны три способа принятия новой Конституции России:

       1) Конституционным Собранием;

       2) референдумом, назначенным по инициативе  Конституционного Собрания;

       3) референдумом, назначенным по инициативе  не менее 2 миллионов граждан  России.

      По  своей правовой сущности непосредственная демократия является юридически первичной, приоритетной перед представительной, в связи с чем ограничения  права граждан на референдум, принимаемые  парламентом, не могут носить характера  чрезмерных, умаляющих право граждан РФ на принятие решений на референдуме.

      Одна форма прямой демократии (референдум) не должна отрицать либо нивелировать другую форму (выборы), а представительная демократия не должна противопоставляться непосредственной. Как указал Конституционный Суд РФ: "Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа <...>, Конституция РФ исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме. <...> Периоды, в течение которых референдум Российской Федерации не может быть инициирован и проведен, не должны приводить к фактической отмене института референдума. Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан Российской Федерации в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме Российской Федерации, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае период, в течение которого граждане Российской Федерации вправе выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла"¹⁴.

        Рассматривая вопрос о запрете  выдвижения инициативы назначения  и проведения референдума РФ  в последний год полномочий  Президента РФ или Государственной  Думы, а равно в период избирательной  кампании, проводимой одновременно  на всей территории РФ, Конституционный Суд РФ признал такой запрет конституционным: "Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленный ею принцип периодичности выборов"

        Рядом стоит проблема круга субъектов, имеющих право инициировать проведение референдума. Наиболее широк он при проведении местного референдума. Согласно ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", референдум назначается по инициативе граждан, политических партий, общественных организаций, поддержанной не более чем 5% участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования, либо по совместному решению представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования. В соответствии с п. 1-2 ст. 14 Федерального закона "Об основных гарантиях..." инициатива проведения референдума в РФ принадлежит гражданам РФ, имеющим право на участие в референдуме, федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам. В соответствии со ст. 134 Конституции РФ инициировать референдум по принятию новой Конституции может Конституционное Собрание, причем проведение такого референдума является обязательным. Однако ни один из действующих сегодня федеральных законов не содержит указания на иных субъектов, которые вправе инициировать проведение референдума субъекта РФ.

        Вместе с тем п. 4 ст. 12 Федерального  закона "Об основных гарантиях..." установил, что конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта РФ, местный референдум. Федеральный законодатель фактически лишил субъекты РФ возможности решать отдельные вопросы, находящиеся в их компетенции либо в совместном ведении субъекта РФ и РФ, поскольку ни один из органов власти субъекта РФ не может инициировать проведение референдума. Безусловно, обеспечение интересов защиты права граждан РФ, проживающих в субъекте РФ, на участие в управлении делами соответствующего публично-правового образования позволяет требовать определения круга инициаторов референдума актом достаточно высокой юридической силы, но вряд ли это должен быть именно федеральный закон. Если федеральный законодатель уполномочил субъект РФ определить, какие вопросы в данном субъекте подлежат обязательному решению на референдуме, то необходимо определить орган, который обязан вынести такой вопрос на референдум.