Референдум как институт народовластия

        Ценность референдума как самостоятельного  способа реализации права граждан  на участие в управлении государством  и решении вопросов местного  значения, уместность его использования в конкретных ситуациях подтверждается историческими фактами, эволюцией референдума на протяжении длительного периода его существования. В подлинно демократическом государстве идеи об отказе от института референдума должны расцениваться не иначе как попытки ограничения народного суверенитета, современная государственно-правовая политика должна быть направлена не на обоснования возможности отказа от института референдума, а на преодоление негативных проявлений использования этой формы непосредственной демократии. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

4. Конституционно-правовое содержание права граждан Российской Федерации на референдум

      4.1. Понятие и содержание права граждан на референдум 

        Права и свободы человека и  гражданина образуют систему.  С одной стороны, это предполагает "целостность и единство данного явления, а с другой - внутреннюю структурную дифференциацию составляющих его частей, т.е. их известную обособленность по отношению к целому"⁸ .

        Целостность, единство системы  основных прав и свобод человека  и гражданина состоит в том, что каждый гражданин РФ на ее территории обладает всеми правами и свободами (ст. 6 Конституции РФ), все права и свободы неразрывно взаимосвязаны между собой, утрата одного права часто с неизбежностью влечет потерю других возможностей выбирать меру поведения. Комплекс основных прав и свобод личности в РФ характеризуется максимально высокой степенью стабильности соответствующих правовых предписаний. В частности, в Конституции РФ основные права и свободы человека и гражданина закрепляются во второй главе, положения которой не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Отсюда даже одну-единственную часть какой-либо статьи данной главы можно изменить, дополнить либо исключить только посредством принятия новой Конституции.

      Основные  права и свободы граждан в системном понимании - это высшая ценность; их признание, соблюдение и защита является основной обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ), они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). В современном мире, когда проблема защиты прав человека вышла далеко за пределы каждого отдельного государства, возникла необходимость в создании универсальных международно-правовых стандартов, которые также являются основными правами человека. Сегодня объем прав и свобод личности определяется не только конкретными особенностями того или иного общества, но и развитием общечеловеческих ценностей и культуры, уровнем и степенью интегрированности международного сообщества.

      Право на референдум относится к группе публично-политических прав и свобод. Они существуют и реализуются  в сфере политики, то есть в сфере  человеческой деятельности, связанной  с отношениями между классами, нациями, социальными группами, с решением проблем обладания государственной властью и ее реализации, с участием в делах государства, определением форм, задач, содержания его деятельности. Нельзя, однако, не признать, что в рамках референдума конкретизируются и некоторые личные, социально-экономические права. При этом исходя из самой сущности референдума они обременяются набором ограничений, присущих сугубо политическим правам: наличие гражданства, достижение совершеннолетия и др.

        Согласно ст. 5 Закона "О референдуме" 2004 г., гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

        В соответствии со ст. 4 Федерального  закона "Об основных гарантиях..." гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме РФ, субъекта РФ, местном референдуме. Гражданин РФ, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других действиях по подготовке и проведению референдума. Гражданин РФ имеет право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

       Конституция РФ (ст. 32, 130) непосредственно закрепляет только право граждан России участвовать в референдуме, конкретизирующее более общие конституционные права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления.

        Анализируя непосредственное участие граждан в управлении делами государства и местного самоуправления, С.А. Авакьян приходит к выводу, что оно "выражается в следующих возможностях граждан РФ:

        в праве участвовать в принятии  государственных решений (законы  и др.) на референдуме РФ, а также субъекта РФ и местном референдуме;

        в праве постановки вопросов  перед государственными органами  и органами местного самоуправления  в порядке народной инициативы (сбор подписей за проведение  референдума, подготовка и принятие  законопроекта и т.п.)"⁹ .

        Фактически право граждан требовать  регистрации инициативной группы  по проведению референдума избирательной  комиссией субъекта РФ (при выдвижении  инициативы проведения референдума  РФ либо субъекта Федерации)  или муниципального образования¹⁰ (при выдвижении инициативы проведения местного референдума) является реализацией предусмотренного ст. 33 Конституции РФ права направлять коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

        Таким образом, конституционное  право граждан РФ непосредственно участвовать в управлении делами государства реализуется через предусмотренное Законом "О референдуме" 2004 г., Федеральным законом "Об основных гарантиях..." и законами субъектов РФ право граждан на выдвижение инициативы проведения референдума и конституционное право на участие в референдуме РФ, субъекта РФ.

        Конституционное право граждан  РФ непосредственно участвовать  в осуществлении местного самоуправления  реализуется через предусмотренное  Федеральным законом "Об основных  гарантиях..." и законами субъектов РФ право граждан на выдвижение инициативы проведения местного референдума и конституционное право на участие в местном референдуме.

        В свою очередь конституционное  право на участие в референдуме  реализуется через предусмотренные  текущим законодательством РФ, субъектов Федерации права на участие в формировании и деятельности комиссий референдума, права граждан в сфере информационного обеспечения референдума, права граждан в сфере финансирования референдума; право граждан на голосование на референдуме.

      Право на участие в референдуме п. 51 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях..." определяется как конституционное  право граждан РФ голосовать по вопросам референдума, а также участвовать  в других действиях по подготовке и проведению референдума.

      Выборы  и референдум являются институтами  прямой демократии. По своей правовой природе как избирательные права  граждан, так и право на референдум являются производными от права граждан  на непосредственное участие в управлении государством (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ) и осуществлении местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Это позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование избирательных прав и права на референдум граждан РФ должно осуществляться на основе общих принципов, а избирательно-правовые и референдумно-правовые процедуры должны быть унифицированы.

        Особенностью референдума в РФ  является деление референдумно-правовых  процедур на стадии в зависимости  от группы управомоченных на  реализацию соответствующих действий  субъектов и ближайшей цели таких действий. Целью всех стадий референдума является реализация права граждан на участие в управлении делами государства или осуществлении местного самоуправления путем непосредственного принятия властных решений.

        В литературе предложено следующее деление референдума на стадии и этапы:

       1) подготовка референдума:

       - народная инициатива (инициатива  иных субъектов, наделенных правом  инициировать проведение референдума);

       - формирование и расходование  средств фонда для участия  в референдуме;

       - информирование граждан;

       - агитация по вопросам референдума;

       - обсуждение вопроса (законопроекта), выносимого на референдум;

       2) проведение референдума:

       - регистрация инициативной группы  референдума;

       - назначение референдума;

       - формирование комиссий референдума;

       - организация референдума;

       - голосование на референдуме;

       - установление результатов голосования  на референдуме;

       - подведение и опубликование  итогов голосования на референдуме;

       3) реализация принятого на референдуме  решения:

       - вступление в силу решения, принятого на референдуме;

       - принятие правового акта органами  власти, если в соответствии с  принятым на референдуме решением  принятие такого акта обязательно¹¹.

        Будучи самостоятельной формой  реализации права граждан на  участие в управлении государством  и осуществлении местного самоуправления, референдум может быть назначен  как по инициативе представителей граждан (представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц), так и по выраженной в установленном порядке инициативе самих граждан. Очевидно, что действия граждан по выдвижению инициативы проведения референдума, совершенные до регистрации инициативной группы, также являются реализацией права граждан на референдум, однако до установленного Законом времени начала кампании референдума эти права не могут быть охарактеризованы как связанные с участием в референдуме. При этом необходимо подчеркнуть, что данная совокупность прав характеризует только петиционные референдумы, при обязательном референдуме процедура выдвижения инициативы проведения референдума отсутствует.

      В ходе выдвижения инициативы проведения референдума и в ходе самого референдума находят свое развитие и иные основные права и свободы личности:

        а) право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять  информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), которое конкретизируют следующие права: право получения и распространения информации о референдуме; право участвовать в агитации за или против проведения референдума и по вопросам референдума; право участников на беспрепятственный доступ к документированной информации о себе;

        б) право на объединение (ч. 1 ст. 30 Конституции) - право на создание  инициативной группы по проведению  референдума, иных групп участников  референдума;

        в) право собираться мирно без  оружия, проводить собрания, митинги  и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции) - право на проведение агитации за или против проведения референдума, агитации по вопросам референдума посредством массовых мероприятий;

        г) право обращаться лично,  а также направлять индивидуальные  и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции) - право инициировать проведение референдума, право обжаловать решения и действия (бездействие), нарушающие право граждан на референдум в комиссии референдума, обращаться за защитой к уполномоченным государственным органам и органам местного самоуправления;