Развитие института референдума

 

Введение

Референдум, как форма  непосредственной демократии является далеко не новой формой непосредственного  участия населения в решении  глобальных социально-экономических  и политических вопросов, а также  в разрешении территориальных и  иных внутренних и межгосударственных проблем.

Принято считать датой  проведения первого в истории  человечества референдума 1439 г., а его  родиной Швейцарию. За время существования  института референдума в Европе на национальном уровне проведено более 100 народных голосований. В России институт референдума существовал в форме  сельских сходов, собраний и т. д.

После I Мировой войны институт референдума вошел в конституции ряда европейских государств. После II Мировой войны был дан новый толчок процессу дальнейшего развития и совершенствования референдума практически во всех высокоразвитых странах. Заметно возросла интенсивность использования данного института особенно в 60-80 гг. В настоящее время референдум предусмотрен Конституциями более 20 государств, еще в 13 он проводился, не будучи закрепленным в Основном Законе этих стран. В нашей стране впервые народное голосование (референдум) было предусмотрено Конституцией СССР 1936 г.

Рассматривая становление  современной российской государственности, наблюдается крайне сложная и противоречивая сфера, где происходят глубокие и быстрые перемены: отказ от старых стереотипов и поиск новых форм, переосмысление исторического опыта и критика классических авторитетов.

Несомненно, большое значение в процессе демократизации государства, в процессе развитии конституционализма занимает институт непосредственного  участия народа в управлении государством в форме выборов и референдумов. Актуальность обусловлена всё большим  интересом к референдуму, выборам, к проблеме воли народа (такая, какая эта воля есть, никем не искажённая).

В современных условиях, при существующем низком уровне правосознания  и правовой культуры Российского  общества, наиболее сложной и злободневной является проблема обеспечения подлинной  свободы волеизъявления избирателей  при проведении референдумов.

В Отечественной истории, в том числе недавней, можно  найти примеры, когда референдум и волеизъявление народа становились  орудием для достижения политических целей и способом манипуляции  законодательством.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Развитие института  референдума.

1. Понятие, признаки и значение референдума.

Референдум - это форма  непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании  по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба.¹

Референдум (латинское слово  referendum означает «то, что должно быть сообщено») – это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение. Это решение имеет силу закона, а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается, что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного самоуправления.²

Для обозначения референдума употребляется также термин «всенародное голосование». Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательными правами, по вынесенному на это голосование вопросу.

Основными признаками референдума являются:

1) референдум - это форма непосредственного осуществления народом своей власти, позволяющая выявлять волю народа в своем «чистом» виде, не опосредованном представительством депутатов;

2) референдум - это всегда  голосование - способ выявления воли большинства населения;

3) законопроекты, принятые  на референдуме, как правило,  могут изменяться (отменяться) только  путем принятия нового решения на референдум;

4) решение, принятое на  референдуме, не нуждается в  утверждении каким-либо другим  органом и вступает в силу, как правило, с момента официального  опубликования результатов референдума.³

Референдум (плебисцит) –  один из важнейших способов осуществления  прямой, непосредственной демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой  волю народа выражают и облекают в  законы и иные акты, избранные населением представители – депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем  голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, которые могут не оценить всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей.⁴

Нужно отметить, что для  того, чтобы референдум не превратился  в фикцию, его проведение требует  полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной  работы по разъяснению формулы референдума  и его последствий.

Во многих странах установлен порядок проверки соблюдения всех необходимых  процедур при инициативе референдума, включая иногда проверку со стороны  верховных или конституционных  судов.

На референдум, как правило, выносится вопрос (реже – несколько  вопросов), предполагающий положительный  «да» или отрицательный «нет»  ответ избирателя. Возможен и иной вариант, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель сможет выбрать одно из решений или дать положительный ответ на несколько вариантов, решение же будет определяться большинством голосов: им считается вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Все остальные варианты, даже если они соберут значительное число голосов, считаются отвергнутыми.⁵

Вопрос, выносимый на референдум, или совокупность предлагаемых вариантов  называется «формулой референдума». Законодательство устанавливает пределы  допустимого использования института  референдума. На голосование избирателей  не могут выноситься вопросы чрезвычайного  или безотлагательного характера, требующие специальных знаний, а  также такие, ответ на которые известен заранее. Также, нужно отметить, что вопрос (или ряд вопросов) вынесенный на референдум должен быть четко сформулирован, не должен содержать двоякого значения, так как у населения могут возникнуть проблемы при голосовании, следовательно, решение, принятое на референдуме может иметь неудовлетворительный характер.

Определение итогов референдума  является очень важной процедурой. Как правило, референдум признается состоявшимся, если в нем приняло  участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается  принятым, если большинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на предлагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях  для того, чтобы решение считалось  принятым, устанавливается не процент  явки избирателей, а процент позитивных ответов (например, в Великобритании на референдуме по вопрос у предоставления автономии Шотландии и Уэльсу требовалось получить 40% утвердительных ответов избирателей в этих частях государства, что не удалось ни в Шотландии, ни в Уэльсе).⁶

Отдельные избиратели могут  подавать жалобы на действия избирательных  комиссий, избирательных советов, комиссий по референдуму (в разных странах употребляются различные названия), на нарушения их избирательных прав. Эти жалобы рассматриваются по той же процедуре, что и при выборах. Право опротестовывать результаты референдума предоставляется только политическим группировкам. Окончательное решение по такому протесту обычно принимает высшая судебная инстанция страны (верховный суд), во многих странах Латинской Америки – верховные (высшие) избирательные трибуналы, иногда – высшие административные суды.⁷

2. Виды референдума

Классификация референдумов осуществляется по разным основаниям.

а) В зависимости от предмета референдума - выносимого на него вопроса  выделяются конституционный, законодательный, международно-правовой и административный референдумы.

* Предметом конституционного референдума является внесение изменений в конституцию либо принятие нового проекта конституции.

* Предметом законодательного  референдума является принятие законопроекта, внесение изменений или отмена действующих законов.

* Международно-правовой  референдум проводится для решения вопросов, возникающих в межгосударственных отношениях. Предметом такого референдума может быть вступление в международные организации, ратификация или денонсация международных договоров, решение вопросов о международно-правовой судьбе территории.

* Административный  референдум проводится по вопросам, не связанным с принятием, изменением или отменой нормативно-правовых актов. Предметом административного референдума может быть изменение административно-территориального деления, досрочного прекращения полномочий должностных лиц, вопросы местного значения. Российское законодательство допускает проведение всех приведенных видов референдума.

б) По характеру юридической силы решения,  принятого на референдуме, различают консультативный и императивный (обязательный) референдумы.

* Консультативный    референдум проводится для выяснения мнения населения по каким-либо вопросам, окончательное решение по которым принимает орган, инициирующий проведение референдума. Решение, принятое на консультативном референдуме, не имеет обязательной силы.

* Решения императивного референдума обязательны для исполнения всеми органами и лицами на территории, в рамках которой они были приняты. Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении и обычно могут быть изменены (отменены) только путем всенародного голосования.

Законодательство Российской Федерации предусматривает проведение только императивного референдума.

в) Референдумы в зависимости от условий, необходимых для  их проведения, делятся на обязательные и факультативные.

* Обязательный референдум проводится в связи с необходимостью, установленной законом, и является одним из способов принятия какого-либо государственного решения. Например, в Японии поправки к Конституции могут быть приняты только на референдуме.

* Факультативные референдумы проводятся только при наличии инициативы определенных законом субъектов. Российское законодательство не содержит положений об обязательном проведении референдума, но предоставляет право субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в своих правовых актах отразить вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум.

г) По территориальной сфере референдумы делятся на общегосударственные, региональные и местные.

* В общегосударственном    референдуме участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме.

* Региональные   референдумы проводятся в федеративных государствах в пределах территории субъекта федерации.

* Местные референдумы проводятся в пределах административно-территориальных (муниципальных) единиц. Соответственно решения, принятые на референдумах, различаются по территории своего действия. В России законодательством предусмотрены референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.⁸ (см. приложение)

1.3 Референдум в России  до принятия Конституции РФ

Референдум в Российской Федерации сравнительно новое явление. Между тем он имеет и собственные  российские корни. Всенародным голосованием принимались решения на вечевых  собраниях в Новгороде, Пскове и  Киеве, в некоторых других городах Руси.

Если обратиться к истории советского периода, то первое упоминание о референдуме  содержалось в Конституции СССР 1936 г.:

Президиум Верховного Совета СССР:

а) созывает сессии Верховного Совета СССР;

б) дает толкование действующих законов  СССР, издает указы;

в) распускает Верховный Совет СССР на основании 47 статьи Конституции  СССР и назначает новые выборы;

г) производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик;

д) отменяет постановления и распоряжения Совета Народных Комиссаров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных республик в случае их несоответствия закону;⁹и соответственно в Конституции РСФСР 1937 г.

Исходя из того, что Конституция  СССР 1936 г. характеризовала референдум как всенародный опрос, нельзя согласиться  с теми авторами, которые утверждают, что референдумов в СССР не было. Другое дело, что с точки зрения современного представления о референдуме (голосование по определенному вопросу, результат которого обладает высшей юридической силой и обязателен для применения) практики применения референдума в нашей стране действительно не существовало. Конституция СССР 1977 г. содержит следующее: «Наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)».¹⁰ Аналогичное положение содержалось и в Конституции РСФСР 1978 г. Однако долгое время законодательство не определяло механизма применения этого института, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. В декабре 1990 г. Съезд народных депутатов СССР принял закон о референдуме.