Проблемы бюрократизма в современной системе и пути их решения

Виллиямс замечает, что в рыночной концепции бюрократии есть и другие контракты и соглашения: между государственным органом и частной организацией, которые включают в себя различные варианты соотношений издержек и качества. Посредством контрактов заменяются те функции органов государственной власти, которые лучше будут выполнены частным сектором.

Кирчхаймер считает, что рыночная модель присуща государственным институтам в исполнении следующих функций:

1. Открытие и управление организациями, предоставляющими инновационные  услуги.

2.      Использование инновационных  стратегий при мобилизации ресурсов.

3.       Развитие креативных  способностей менеджеров.

4.       Заключение соглашений  между разными уровнями власти.

5.       Приобретение  услуг у частного сектора.

6.       Приватизация.

 

Все большее и большее число государственных функций передаются на исполнение в частный сектор. В то же время, способность государственных институтов с рыночной моделью бюрократического устройства смягчать риск расширения чиновничьего аппарата предполагает, что эта модель позволяет государственным институтам в некоторых случаях предпринимать шаги в поиске и фиксации новых функций для исполнения. Рыночная модель бюрократического устройства в государственных организациях, по мнению Кирчхаймера, может появляться в результате стечения ряда благоприятных политических, социальных и экономических условий9.

Рыночная модель бюрократии основывается на идее о том, что стимулирование, используемое в частном секторе, должно способствовать увеличению производительности государственного сектора. В основу такого подхода легли идеи, опирающиеся на «новую экономику», под которой понимается экономика инноваций и знаний.

Ключевой характеристикой рыночной теории бюрократического устройства является развитие соглашений. Основные отношения внутри системы управления при рыночной модели бюрократического устройства могут быть рассмотрены как ряд договорных связей или соглашений. Отношения в органе государственной власти при этом рассматриваются как ряд отношений между начальниками, имеющими необходимую работу и подчиненных, которые способны ее выполнить. Заключение контрактов между начальниками и подчиненными позволяет уменьшить проблему контроля, поскольку в договоре предполагается четкая фиксация показателей результативности служащих. Определение четких и измеримых показателей результативности, а не просто абстрактных целей, как в иерархической модели, можно назвать второй характеристикой рыночной концепции бюрократического устройства.

Однако, даже имея четко определенные задачи, менеджеры, предоставленные сами себе, склонны к их недовыполнению из-за замены целей организации на досуг или свои личные цели, и таким образом, возникает проблема морального риска. Считается, что именно конкуренция между служащими и организациями за различные ресурсы, может создать эффективные стимулы, которые заменят контроль, основанный на авторитаризме. Стимулирование конкуренции внутри и между органами государственной власти – это третья характеристика рыночной модели бюрократии.

Следующей важной характеристикой рыночной концепции является ориентация органов исполнительной власти на клиентов. Поскольку  цели органов государственной власти во многом связаны с удовлетворением потребностей граждан, то никто лучше граждан не может оценить достижение целей организации. Однако для того, чтобы органы власти могли следовать этому принципу, они должны предоставить больше полномочий рядовым служащим, сосредоточиться на нуждах клиентов, использовать клиентов для определения целей, заставить конкуренцию служить интересам граждан.

К основным преимуществам рыночной модели бюрократического устройства можно отнести достаточно большую гибкость в исполнении задания, отсутствие четкого детального планирования, что предоставляет некоторую свободу действий менеджерам, ориентация на результат, а не просто на использование ресурса, и большая, по сравнению с иерархической моделью, возможность получения менеджерами дополнительного вознаграждения. Некоторые исследователи в качестве преимущества рыночной модели отмечают наличие конкурентных отношений, которые, как они считают, сокращают время принятия решений в органе власти, поскольку позволяют рынку самому определить наилучшее решение. Конкуренция также способствует более рациональному использованию ресурсов, так как она позволяет распределять их в пользу тех организаций, которые достигают наилучших результатов. Кроме того, конкуренция посредством рыночных механизмов позволяет лучше контролировать бюрократический аппарат.

Однако у рыночной модели бюрократического устройства, несмотря на множество положительных моментов, существуют и недостатки. Исследователи отмечают повышение трансакционных издержек. Хотя на первом этапе издержки снижаются, это продолжается недолго. Со временем трансакционные издержки возрастают. Это связано не только с тем, что в государственных органах достаточно много времени уходит на развитие необходимых умений. Жесткость контрактов может вызвать непредвиденный рост расходов, в тех случаях, когда при выполнении одного задания требуется разноплановая работа. Кроме того, контрактация приводит к тому, что организация ориентируется на краткосрочные результаты. О стремлении менеджеров максимизировать краткосрочные выгоды, а не следовать долгосрочной стратегии говорят также Роудз и Бевир. Они утверждают, что в результате внедрения механизмов конкуренции происходит подрыв доверия и кооперации между государственными служащими, размываются стандарты государственной службы.

Многие исследователи отрицают идею о том, что государственный и частный сектора могут иметь что-то общее. Критики возражают и против идеи рассмотрения граждан как клиентов. Считается, что большинство функций государственного аппарата вытекают из необходимости исправления провалов рынка. Но в рыночной модели бюрократического устройства эти функции снова отдаются рынку, что не может не вызвать определенных вопросов. Критики добавляют, что поскольку государственные и частные организации существенно различаются, то конкуренция приносит в бюрократическое устройство больше проблем, чем пользы. Бюрократическим аппаратом должна руководить не конкуренция, а законодательство.

Харт и Шляйфер также добавляют, что частные компании, с которыми заключен контракт на предоставление услуг гражданам, очень часто в погоне за минимизацией издержек снижают качество предоставляемых услуг. Критикуется и чрезмерная децентрализация бюрократического аппарата. Поскольку одним из направлений рыночной теории бюрократии является наделение служащих полномочиями, которые предоставляют большую свободу действий, то возникает проблема «распыления политики» на множество направлений.

Пример функционирования рыночной модели бюрократического устройства, по мнению Кирчхаймера, можно обнаружить в США, где существуют частные негосударственные предприятия, которые заключают местные контракты. Администрация Рейгана в свое время предписала местным и региональным властям следовать предпринимательским стратегиям, таким как внешняя контрактация, взимание штрафов, создание частно – государственных партнерств.

Таким образом, рыночную модель бюрократического устройства можно определить как организационную структуру, основанную на взаимоотношениях принципала и агента, установлении соответствующих стимулов к минимизации издержек, использовании конкуренции.

 

 

 

 

2.3. Сетевая модель бюрократического устройства

 

 

Появление сетевой формы организации в бюрократическом устройстве связывают с развитием нового государственного управления. Можно сказать, что развитие сетей является атрибутом рыночной концепции бюрократии. Рыночная модель бюрократического устройства приводит к выделению в составе органов исполнительной власти полунеправительственных структур, которые, являясь государственными органами и используя в то же время рыночные механизмы в своей деятельности, занимаются предоставлением государственных услуг. В дальнейшем, эти полунеправительственные агентства начинают образовывать сети, как между собой, так и вместе с коммерческими организациями. Сетевая модель бюрократического устройства выделена в отдельную теорию, поскольку возникающие в ней отношения регулируются иными, чем в рыночной бюрократии, механизмами.

Для того чтобы рассматривать данную теорию, прежде всего, необходимо определить понятие «сеть». Некоторые исследователи используют термин «сеть» как общую метафору для обозначения сложной внешней среды. Джонс, Хестерли и Боргатти, анализировавшие сети в частном секторе, считают, что в основе всех определений лежат два подхода к пониманию сетей:

Это схемы взаимодействия при обменах между организациями.

Это потоки ресурсов между независимыми организациями.

Первый подход основан на построении горизонтальных схем обмена, долгосрочных взаимодействиях сторон, неформальном сотрудничестве. Второй – на потоках ресурсов между неиерархичными организациями.

Таким образом, сеть в государственном управлении можно определить, как выборочный, постоянный и структурированный набор агентств и частных фирм, которые предоставляют гражданам и организациям государственные услуги, используя при этом неявные и не ограниченные по времени контракты, которые позволяют адаптироваться к непредвиденным обстоятельствам внешней среды, координировать свою деятельность и гарантировать обмены с другими агентствами или частными фирмами.   

Исследователи также отмечают, что при наличии сетей юридически независимые организации могут действовать как единая организация в тех заданиях, которые требуют объединения усилий, но они будут сильно конкурировать в других областях деятельности.

Сетевая модель бюрократия является почти полной противоположностью иерархической. Она характеризуется не строгой иерархической структурой, а неформальными взаимоотношениями, размытыми границами между структурой и окружением. Многие ученые отмечают самоорганизующийся характер сетевой модели бюрократии. Иначе говоря, сеть образуется не вследствие формальных предписаний, а из-за стремления определенных участников рынка предоставлять услуги совместно. Поэтому в сети отсутствует формальная институционализация взаимодействий и все отношения регулируются неформальными социальными нормами. Участники сети стремятся выиграть от сотрудничества и наличия доверительных отношений между ними, поэтому в сетях очень большое внимание уделяется репутации субъектов, которая позволит сторонам доверять друг другу. Питерс и Пьер указывают такую характеристику сетевой бюрократии как равенство. Иными словами, в случае принятия нежелательного для органа государственной власти решения, он не использует свои властные полномочия, а руководствуется принципами партнерства.

Другими характеристиками рыночной бюрократии исследователи называют наличие коалиций, тесное партнерство и взаимосвязь участников, множество горизонтальных и вертикальных отношений, динамизм заключения сделок. Особо хотелось бы отметить место денег и власти в такой модели бюрократии. Конечно, они имеют большое значение и позволяют развивать отношения с внешней средой, однако гораздо большее значение имеют дипломатия, доверие, общепринятые ценности и нормы.

В качестве преимущества данной модели бюрократии можно отметить расширение участия простых граждан в государственном управлении. Кроме того, развитая система взаимоотношений позволяет улучшить результаты выполнения государственных программ в краткосрочном периоде и заложить основу для улучшения результатов в будущем10.

Исследователи бюрократии больше внимания уделяют недостаткам данной модели. В первую очередь выделяют отсутствие четких правил. В итоге возникает проблема доверия между субъектами, надежности и постоянства сетей. Кроме того, сетевая модель более подвержена влиянию окружающей среды, нежели иерархичная. Поэтому тратится больше времени ресурсов для решения обыденных, каждодневных задач. К недостаткам сети относится и то, что по мере ее роста, возможность управления снижается. Агентства становятся все более независимыми, и они выражают нежелание принимать указание из центра, таким образом, центр лишается возможности продвижения своих предпочтений.

В заключение следует сказать, что сетевая модель бюрократии получила свое развитие только в высокоразвитых странах. Несмотря на достаточно молодой возраст (данная модель возникла только в последние полтора десятилетия XX века) она уже зарекомендовала себя как весьма эффективная бюрократическая система, позволяющая своевременно и с меньшими затратами решать актуальные вопросы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Проблемы бюрократизма в современной системе и пути их решения

 

 

От теоретико-методологических проблем изучения бюрократии перейдем к анализу реальной практики функционирования института государственной службы в системе властных отношений современной России на федеральном и региональном уровнях.

Период модернизации, который в России длится вот уже более десяти лет, по мнению ряда ученых, особенно благоприятен для политизации государственной бюрократии. Так, Т.А. Подшибякина справедливо отмечает, что первый этап в развитии государства в странах неорганического типа модернизации чаще всего является бюрократическим, потому что именно государственная бюрократия берет в свои руки осуществление реформ (становится субъектом модернизации), если нет достаточной социальной базы демократических преобразований, а также при слабости политической власти (или, иными словами, «дефиците политического руководства»).

Бюрократия осуществляет постановку целей преобразований (что обычно является делом политиков) на основе рационального выбора, выполняя политическую функцию. При этом возникает противоречие между демократическими целями модернизации и бюрократическими способами ее осуществления, так как бюрократия применяет в политике методы администрирования. Если политик облечен полномочиями и несет ответственность перед избирателями, то чиновник, исполняющий несвойственные ему политические функции, остается частью высокоорганизованной, почти самодостаточной управленческой системы со своим этическим кодексом.