Проблемы бюрократизма в современной системе и пути их решения

Содержание

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Бюрократия - (bureaucracy) (от франц. bureau - канцелярия и греч.кратос - власть) - система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. "Бюрократией" часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины "бюрократия" и "бюрократизм" могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления1.

Стремление преодолеть различные проявления бюрократизма также вечно, как стремление усовершенствовать систему управления в целом, сделать ее более эффективной, свободной от недостатков и отвечающей потребностям общества. Многочисленные недостатки современной системы государственного управления хорошо известны не только специалистам, но и всем тем, кто сталкивается с работой бюрократического аппарата по долгу службы и в повседневной жизни, поэтому тема исследования является очень актуальной.

Значимость исследований бюрократических процессов велико не только в теоретическом плане, но и в практическом, поскольку позволяет рассмотреть существующий государственный аппарат с различных, порой противоположенных, точек зрения.

Объектом исследования в данной работе являются теории бюрократии, а предметом – экономический анализ бюрократических процессов. Цель исследования – рассмотреть особенности анализа бюрократических процессов и  экономическую теорию бюрократии. В первой части работы рассматриваются экономическая теория бюрократии и новые модели бюрократического устройства (рыночная и сетевая). Во второй части рассмотрены проблемы бюрократизма в существующей системе государственных органов России и сформулированы возможные пути по их разрешению.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Экономическая теория  бюрократии

 

1. Теория общественного выбора

 

 

В основе экономической теории бюрократии лежит модель, предполагающая, что государственные органы ведут себя как максимизаторы собственного бюджета. Больший бюджет позволит бюрократии удовлетворить свои потребности в области заработной платы, продвижения по службе, в получении нефинансовых преимуществ, таких как власть и престиж. Рассмотрение бюрократии с такой точки зрения является объектом изучения теории Общественного выбора.

Теория Общественного выбора (англ. Public choice theory) – раздел экономики, изучающий различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих собственных интересах.2 Представителями этой школы отрицаются любые возможные высокие мотивы деятельности бюрократии – служение государству и обществу, обеспечение стабильности. В соответствии с классическими положениями теории Общественного выбора исследователи нацелены на изучение интересов и мотивов бюрократов, рассматриваемых как рациональные эгоисты, чья деятельность направлена на максимизацию прибыли. Эта область исследований получила свое развитие только в десятилетия после Второй мировой войны. Так, в Европе и Японии данная теория овладела вниманием ученых только в 1970-х; в Америке соответствующие работы вышли уже в 1950-60-х годах.

Теория Общественного выбора подробно рассматривается в работе Джеймса Бьюкенена «Политика без романтики: краткое изложение позитивной теории Общественного выбора и ее нормативных условий». Теория Общественного выбора, по мнению Бьюкенена, послужила средством, с помощью которого на смену романтическим и иллюзорным понятиям о работе правительств и о поведении лиц, осуществляющих руководство, пришла система понятий, содержащих больше скептицизма относительно того, что могут сделать органы власти и что делают правители и чиновники. Эти понятия, несомненно, более согласуются с окружающей политической реальностью, которую все мы можем наблюдать. Бьюкенен отмечает, что концепция Общественного выбора предлагает «теорию провалов государства», которая показывает «провалы» и недостатки в деятельности правительства или политической организации, когда эта деятельность проверялась на соответствие идеализированным критериям эффективности и справедливости3. Однако среди компетентных ученых найдется мало таких, кто стал бы пытаться проверять эффективность политической деятельности, сравнивая ее с некими идеализированными моделями. Нужно анализировать организационные структуры путем их сравнения с реалистически-смоделированными альтернативами. Д. Бьюкенен считает, что сравнение самих общественных институтов с точки зрения того, какой работы от них можно было бы ожидать на самом деле, вместо сравнения романтических, идеальных моделей того, на какую работу этих институтов можно было бы надеяться, является не чем иным, как проявлением простой и очевидной мудрости. Теория Общественного выбора является или может стать по-настоящему позитивной теорией, полностью научной и нейтральной в стандартном значении этих понятий. Для того чтобы дать конкретное определение «теории Общественного выбора» Д. Бьюкенен соотносит его с экономической теорией, понятие которой более определенно и известно. Экономическая теория – это анализ, позволяющий установить связь между поведением отдельных участников рынка, выступающих в качестве покупателей, продавцов, инвесторов, производителей, и результатами, достигнутыми для общества в целом.

Теория Общественного выбора пользуется в основном инструментами и методами, которые были доведены до очень высокого аналитического уровня в экономической теории, и применяет их к политической или государственной сфере, политической деятельности, общественному сектору. Как и в случае экономической теории, анализ ставит задачу соотнести поведение индивидов в государственном секторе, то есть поведение людей, выступающих в роли избирателей, претендентов на посты, избранных представителей, лидеров или членов политических партий, бюрократов, с совокупностью результатов, которые мы наблюдаем. Теория Общественного выбора делает попытку предложить понимание и объяснение сложных институциональных взаимодействий, происходящих в сфере политической деятельности.

Теория бюрократии в современном смысле была впервые развита в работе Г. Таллока (1965 год). Даже если отклонить возможные расхождения между интересами законодателей, выступающих в качестве выбранных лиц и интересами избирателей, мы останемся без эффективной модели правительства, так как не учтено поведение тех лиц, кто фактически поставляет товары и услуги от имени государства. Избиратели выбирают законодательную власть или парламент. Члены законодательной власти, действуя через коалиции или партии, осуществляют отбор среди различных политических альтернатив или вариантов выбора. Однако проведение политики, реальный процесс управления, остается в руках тех, кто занимает посты в бюрократической системе. Как ведут себя эти лица? Как примиряются конфликты между их собственными интересами и интересами избирателей?

Достижения в развитии теории Общественного выбора продемонстрировали пределы законодательного контроля над свободой бюрократии в осуществлении  власти. Современное правительство сложное и многосторонне, поэтому на долю законодательных органов может прийтись только ничтожно малая часть всех принятых реальных политических решений.

Д. Бьюкенен полагает, что теория Общественного выбора предлагает аналитическое основание, позволяющее обсудить подлинную переделку в конституциях, которую можно осуществить без значительных общественных затрат.

 

 

 

1.2. Теория Вильяма Нисканена

 

 

В рамках теории Общественного выбора ключевая позиция принадлежит американскому экономисту, автору книги «Бюрократия и представительное правление» (1971 год) - Вильяму Нисканену.

Его первые исследования были посвящены военно-бюрократическому аппарату Соединенных Штатов. Дискуссии Нисканена с Гордоном Таллоком привели его к идее применить формальный экономический анализ к структуре и деятельности правительства. Нисканен подошел к анализу деятельности бюро так же, как неоклассическая микроэкономическая теория подходит к деятельности фирмы. Он адресовал бюрократической организации аналогичный вопрос: какого поведения в отношении бюджета и выпуска следует ожидать от бюро при различных условиях? Во время написания работы (1968 год) такой подход являлся поистине революционным. Это не является преувеличением, поскольку анализ бюрократии являлся исключительной компетенцией политологов и социологов. До этого теория Общественного выбора проникла в анализ избирательного процесса, поведения электората. Таким образом, бюрократия, чиновничество стало последним рубежом, который был «захвачен» экономикой в политической сфере.

Экономическая теория отличается не предметом исследования, а методами. Принципиальное различие методов экономики и социологии в анализе бюрократии подробно описано Никансеном во введении к труду «Бюрократия и представительное правление». Индивидуальный потребитель, предприниматель, или в случае с бюрократией, чиновник является центральной фигурой методов. Автор предполагает, что бюрократ сталкивается с набором возможных действий, имеет собственные предпочтения среди возможных результатов этих действий и выбирает такое действие, которое он наиболее предпочитает. Таким образом, он является «тем, кто выбирает», «максимизатором», а не просто исполнителем определенной роли.

Основой теории  бюрократии Вильяма Нисканена, является аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением государственных услуг. Предоставление государственных услуг является побочным результатом стимулов и ограничений избирателей, политиков и бюрократов. Общественные блага – это следствие деятельности, но в то же время и неосознанная цель этих лиц. Каждый из них в первую очередь стремиться максимизировать собственное благосостояние. А то, что в итоге их взаимодействия происходит появление этих благ, никак нельзя отнести на счет их заботы об общественном благополучии.

Важную позицию в теории Нисканена занимает определение бюро. Оно рассматривается как организация, обладающая следующими признаками:

1. Владельцы и наемные работники  не приобретают никакой доли  в разности между доходами  и расходами в качестве личной  прибыли.

2. Доля текущих доходов организации  проистекает из источников, отличных  от продажи выпуска в расчете  на единицу продукции.

Таким образом, бюро – это неприбыльная организация, финансируемая, по крайней мере, частично, путем периодических ассигнований или дотаций. Термин «бюрократ» Нисканен использует для описания высокопоставленного сотрудника бюро, и в данном случае этот термин не имеет часто присущего ему негативного значения4.

Теория поведения бюро основана на взаимосвязи между бюрократами и политиками. Нисканен признает существование в ней значительной «агентской проблемы». Иначе говоря, стимулы бюрократов не приводят к поведению, полностью соответствующему интересам политиков. Вильям Нисканен выделяет семь составляющих, которые образуют фундамент, основу теории поведения бюро.

1. Первая составляющая теории  заключается в том, что бюрократы  схожи с должностными лицами  в других организациях. Их поведение  будет отличаться, но не вследствие  отличных персональных характеристик, а в результате специфических  для бюро стимулов и ограничений. Самое важное состоит в том, чтобы признать серьезные различия  между бюро и частными фирмами, особенно в свойствах, указанных  в следующих пунктах.

2. Большинство бюро имеет монопольного  покупателя своих услуг, обычно  это какая-нибудь группа политических  должностных лиц. Эффективный спрос  на выпуск бюро идет скорее  от данного политического спонсора, чем от конечных потребителей  услуг.

3. Большинство бюро являются  монопольными поставщиками своих  услуг. Более конкретно, большинство  бюро сталкиваются с убывающей  функцией эффективного спроса  даже при наличии альтернативных  реальных или потенциальных поставщиков  такой же или подобной услуги.

4. Отношения двусторонней монополии  между бюро и его спонсором  включает скорее обмен обещанной  продукции на бюджет, чем продажу  своей продукции по цене за  каждую ее единицу.

5. Как и в любой двусторонней  монополии, между предпочтениями  спонсора и бюро нет единственного  равновесия бюджет – выпуск. Основными  преимуществами спонсора в этой  сделке являются его право  контролировать бюро и заменять  его руководящую команду. Главным  преимуществом бюро является  его значительно более точная  осведомленность о стоимости  поставки услуг по сравнению  со спонсором.

6. Роль спонсора в этой двусторонней  сделке относительно комбинаций  бюджет – выпуск ослабляется  или видоизменяется под влиянием  другого условия. Спонсор не обладает  достаточными стимулами контроля  за бюро, поскольку он участвует  лишь в небольшой части любых  выгод, получаемых в результате  более эффективной деятельности  бюро. Иначе говоря, контроль за  эффективностью является общественным  благом для законодателей и  избирателей. Это приводит к тому, что спонсор использует свою  власть главным образом для  захвата излишка бюро таким  путем, который скорее служит  конкретным интересам спонсорской  группы, чем интересам более широкой  группы законодателей и избирателей.

И, наконец, ни члены спонсорской группы, ни высокопоставленные бюрократы не участвуют в денежной доле любых генерируемых бюро излишков. В результате излишки будут истрачены так, что косвенным образом послужат интересам спонсоров и бюро, но не буду получены ими в виде прямой компенсации.

Нисканен полагает, что вышеперечисленные характеристики должны быть ключевыми составляющими теории поведения бюро.

Исходная модель В. Нисканена строилась на том, что окружающая бюро среда определяется его отношениями со следующими тремя группами:

1.  Коллективными организациями, которые снабжают бюро периодическими  ассигнованиями или дотациями.