Проблемы бюрократизма в современной системе и пути их решения

2.  Поставщиками труда и материальных  факторов производства.

3. Потребителями тех услуг, которые  продаются в расчете на единицу  их выпуска.

Но как уже отмечалось выше, ключевую роль играют отношения бюро со спонсором.

Главный вопрос, поставленный Нисканеном, состоял в следующем: что максимизируют бюрократы, если они вообще максимизируют что-либо? Ответ экономиста на этот вопрос заключается в том, что бюрократ, как и любой человек, максимизирует собственную полезность. Нисканен строит свою теорию поведения бюро по аналогии с теорией фирмы. Если фирма максимизирует прибыль, то в понятие полезности бюрократа входят: жалованье, служебные привилегии, общественная репутация, власть. Предположение о максимизации бюджета не обязательно основывается на персональной мотивации бюрократов. Как отмечал автор теории, некоторые бюрократы либо из предрасположенности, либо по причине идеологического внушения пытаются служить тому, что, согласно их представлению, является общественным интересом. Однако бюрократ не является ни всеведущим, ни всевластным. Поэтому он не в состоянии получить все информацию об индивидуальных предпочтениях, которая была бы необходимой для предугадывания общественного интереса.

В то же время следует показать очень важное отличие в работе фирм и бюро. В конкурентной отрасли, где действуют фирмы, часто достаточно одного максимизатора, чтобы заставить другие фирмы стать такими же. В противоположность этому, в бюрократической среде достаточно одного субъекта, служащего своим личным интересам или собственным представлениям об общественном благе, чтобы препятствовать всем прочим, служить их образу общественного интереса. Независимо от личной мотивации какому-либо бюрократу невозможно действовать в общественных интересах по причине ограниченности его информации или конфликтующих интересов других.

Еще один вопрос, который ставил Вильям Нисканен в своих работах, заключался в том, что же ограничивает размеры бюро? Ограничение, которое создает лимит численности сотрудников бюро, заключается в том, что бюро должно поставлять продукцию, ожидаемую спонсором от утвержденного им бюджета. Бюро, постоянно обещающее больше, чем оно в состоянии поставить, будет наказано уменьшением бюджета. То же бюро, что способно работать лучше, чем ожидалось, вероятно, будет вознаграждено большими бюджетами. Но поскольку выпуск большинства бюро не может быть определен точно, то будут иметь место значительные колебания вокруг ожидаемого выпуска. Поэтому Нисканен делает следующее заключение: «Бюрократы максимизируют общий бюджет своего бюро в период пребывания в должности при том ограничении, что бюджет должен быть равен или больше минимальных общих затрат на обеспечение выпуска, ожидаемого спонсором бюро».

Допущение о максимизации бюрократами бюджетов своих бюро казалось Нисканену вероятным и соответствующим его наблюдениям, согласно которым возможности для продвижения внутри каждого бюро возрастают с ростом бюджета. Но позже многие критики и сам автор отметили, что данный мотив вполне может быть значительно слабее для бюрократов, имеющих более широкие возможности для продвижения в других бюро. Последующие эмпирические свидетельства также указывали на то, что зарплаты бюрократов лишь в слабой степени связаны с уровнем и ростом бюджета их бюро.

Исследователи Жан-Люк Миге и Жерар Беланже, комментируя работы Нисканена, предложили подход, который разрешал это несоответствие. Они выдвинули допущение, согласно которому бюрократы действуют с целью максимизации дискреционного бюджета их бюро. Этот бюджет определяется как разность между общим бюджетом и минимальными затратами на ожидаемый политическими властями выпуск. Поскольку ни бюрократы, ни политические власти не могут претендовать на этот бюджет как на личный доход, то данный излишек тратится иными способами, служащими их интересам. Некоторая часть дискреционного бюджета тратится на нужды бюро, такие как дополнительные штаты, капитал и офисные блага. Остаток будет израсходован на удовлетворение интересов властей, осуществляющих политический контроль5.

Последний вопрос, который Нисканен поставил в своих трудах, заключался в выяснении причин, объясняющих, почему власти выбирают бюро на роль поставщиков большей части финансируемых ими услуг. Первоначально автор полагал, что это объясняется трудностью заключения контракта с частными поставщиками услуг и контроля за их работой. Однако, очевидно, что договариваться с бюро и следить за его работой не менее трудно. Нисканен видит ответ в том, что поставка государственных услуг с помощью бюро генерирует чистый излишек, который бюро делят с членами правительства. Нисканен отмечает, что бюро будут являться неэффективными поставщиками государственных услуг, если соизмерять их деятельность с соблюдением интересов всего населения, а не рассматривать ее с точки зрения представителей законодательной власти. В этом автор солидарен с мнением ряда экономистов, полагающих, что большинство проблем, часто приписываемых бюро, более прочно коренятся в структуре и правилах принятия решений законодательной властью, а бюро только является предпочитаемыми ею агентами. Поведение всех бюро должно оцениваться в контексте специфического политического рынка, которому они поставляют услуги.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Бюрократия в рыночной экономике

 

 

2.1. Понятие бюрократизации экономики

 

Процесс внутри организаций государственного или частного сектора, характеризующийся ростом численности служащих и уровней иерархии, узкой специализацией функций, усложнением формальной регламентации деятельности. Бюрократизация может играть как положительную роль (контролируемость, предсказуемость), так и отрицательную (затруднение коммуникации, утрата гибкости и производительности).

Согласно М. Веберу, бюрократизация является глобальным процессом и тождественна рационализации поведения в организациях. Позднее было признано, что бюрократизация может довести эффективность до предела, за которым поведение становится иррациональным, что не все организации подвержены бюрократизации, а воздействие бюрократизации на производительность и рациональность зависит от многих внутриорганизационных и внешних факторов, в т.ч. от национальной деловой культуры. Выявлены такие последствия бюрократизация, как отчуждение работника от содержания труда, сдвиг цели на средства (большая заинтересованность в соблюдении правил, чем в результате), перекладывание ответственности на плечи других, враждебность к людям «извне», стремление ограничить общение с ними, стереотипизация6.

Согласно представителям неоклассической экономической школы и социологии организаций, Бюрократизация — частное явление, речь о ней может идти только применительно к конкретным организациям или их подразделениям. Были предложены и другие объяснения бюрократизации: коллективная собственность на средства производства, оттеснение собственников от управления, «революция менеджеров», растущая роль технологий в управлении обществом, укрупнение организаций и затруднение доступа к информации и власти, преобладание групповых интересов над общеорганизационными, вмешательство государства в различные сферы жизни общества, вертикальная интеграция на рынке и слияния корпораций, идеология справедливой социально-рыночной экономики. Одни исследователи предсказывают спад бюрократизации, вытеснение ее гибкими рабочими группами и деловыми сетями, другие отмечают ее нарастание.

В определении источников появления бюрократии  есть  несколько  подходов, иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие  во  взглядах на  генезис   этого   явления   и   возможность   его   преодоления.   Из-за недостаточного объема данной работы,  представляется  возможным  представить только две крайние точки зрения на эту проблему.

  Если кратко определить сущность  марксистского  подхода,  можно  сказать:

Бюрократия - это  социальный  организм-паразит  на  всем  протяжении  своего исторического существования, результат  социально-классовых  антагонизмов  и противоречий   и   материализация   политического   отчуждения.   Бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими  структурами и идеологическими  формами  сознания.  Марксистский  подход  имеет  свою систему понятий (“бюрократическое отношение - государственный  формализм - политический  рассудок”)   и   ключевые   принципы   анализа   (целостность,

конкретность, монизм, классовость и  революционное  отношение  к  классовому обществу и государству).

Бюрократическое  отношение  обусловлено  экономически,  не  зависит    от интересов, сознания и воли  индивидов,  определяет  их  действия,  и  потому объективно.  Бюрократическое  отношение  -   форма   проявления   социальных противоречий  между  государством  и  обществом,  аппаратом   управления   и гражданами.  Чиновники,  включенные  в  систему  государственного   аппарата обладают своего рода монополией на политический разум и мораль, и  стараются снять с себя вину за социальные противоречия и переложить ее на  общество  и граждан. Причем высшие уровни доверяют  опыту  и  разуму  низших,  а  низшие делегируют высшему знание всеобщего.

  Классики марксизма пришли  к  выводу,  что  бюрократизм  приобретает  тем большие  масштабы,  чем  авторитарнее  политический  режим,  а  степень  его ограничения  зависит от степени  демократичности.  В  условиях  авторитарного режима  государство сводится  к  “...выделенному  из  человеческого  общества аппарату   управления...   особого   разряда   людей   специалистов,   чтобы  управлять...”.  В  этих  условиях  государственный  аппарат  приобретает  определенную степень самостоятельности  по  отношению  к  обществу,  которое делегирует этому  аппарату  властные  полномочия.  А  эта  самостоятельность питает почву  для процветания бюрократии. У  бюрократа  “государственная  цель  превращается в его личную  цель, в погоню за чинами, в  делание  карьеры”, в  удовлетворение  своих  материальных  потребностей.  Такое  безразличие  к общественным   делам   выражается   в   государственном   формализме,   т.е. превращение  политических  целей  в   канцелярские   задачи,   и   наоборот.

Социальная  почва  государственного  формализма  -  отношения  собственности (частной и  государственной),  материальные  интересы  и  разделение  труда, которое  порождает   корпоративные   интересы.   Необходимость   их   защиты культивирует устойчивые организационные формы. “Государственный  аппарат не может быть слишком простым. Ловкость жуликов всегда в том и  заключается, чтобы усложнить этот аппарат и сделать его загадочным”7.

Политический рассудок есть форма мысли, которая отражает  бюрократические отношения и государственный формализм.  Политический  рассудок  определяется материальным положением индивидов, групп и классов.  А  чем  более  политика довлеет  над  экономикой,  тем  бюрократичнее  государство. 

 

 

 

 

2.2. Рыночная модель бюрократического устройства

 

 

Основные постулаты рыночной модели бюрократического устройства были заложены в 1992 году в книге Дэвида Осборна и Теда Геблера, которую сразу же после выхода окрестили классической. Авторами были сформулированы 10 тезисов, которые гарантируют успех административной деятельности. Считается, что в случае с рыночной концепцией бюрократического устройства практика во многом опередила теорию. В теории управления проводится подробный анализ организационной иерархии, авторитарный контроль, то есть, по сути, иерархическая модель бюрократического устройства. На практике же больше внимания уделяется системе частно – государственного партнерства8.

В рыночной концепции бюрократии базовая предпосылка аналогична иерархической модели, и заключается в необходимости устранения негативных воздействий субъективности в деятельности органов государственной власти. Однако, если в иерархической модели устранение субъективности достигается путем жесткой регламентации деятельности, то в рыночной – повышением ее прозрачности. Традиционная иерархическая модель бюрократического устройства заменяется на горизонтальные отношения партнерства, кооперацию, рыночный обмен, контрактацию государственных органов и частных фирм.

Консидин и Льюис отмечают, что рыночную модель бюрократического устройства можно рассматривать с точки зрения нового менеджериализма и новой институциональной экономики. Новый менеджериализм позволяет внедрить в государственные структуры методы менеджмента частного сектора. Согласно этому подходу, государственные менеджеры должны быть профессионалами в менеджменте, должны существовать четко определенные стандарты и измерители результатов деятельности государственных служащих, а также государственные служащие должны получать деньги не за фактически проведенное время на работе, а за достигнутый результат. Новая институциональная экономика позволяет внедрить системы стимулов, рыночную конкуренцию в производство государственных услуг, развитие аутсорсинга. В новой институциональной экономике делается акцент на разукрупнение бюрократий, на создание квази – рынков и на внимание к выбору клиентов. В более поздней работе эти исследователи добавляют, что в рамках рыночной теории бюрократии четко просматривается разделение ролей принципала и агента, которое введено для того, чтобы чиновники реагировали на финансовые стимулы и давление конкурентной среды. При этом конкурентные отношения возникают не только между сотрудниками, но и между отдельными подразделениями.

Флеминг и Роудз также считают, что развитию рыночной модели бюрократического устройства способствовало возникновение концепции нового менеджериализма и нового государственного управления. По их мнению, центральная идея рыночной модели бюрократии заключается в установлении связей между государством и гражданами. Избиратели становятся клиентами, а их права и ожидания фиксируются в таких документах как Хартия граждан или хартия услуг, которые являются контрактом между государством и населением. Такие контракты обязуют государственные органы предоставлять услуги надлежащего качества, и устанавливают наказания для тех, кто не исполняет условия контракта.