Предмет исследования системы государственного управления

 

 

 

 

 

 

 

 

Доклад

по учебной дисциплине: «Теория государственного управления»

на тему: «Предмет исследования системы государственного управления»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Выполнил:

Студент заочного отделения

Таможенно - юридического факультета

группа: Т1

Антонов Р.В.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва 2015 год

 

 

 

 

 

Содержание.

 

Введение3

Понятие и история формирования государственного управления4

Определение предмета изучения государственного управления.9

Заключительные положения14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Полагаю, что практически ни одна наука не изучается до тех пор, пока не возникнет необходимость ее знать. Вот почему тот факт, что исключительно практически ориентированная наука о государственном управлении проникает в учебные учреждения страны, свидетельствует о том, что в этой стране углубленное изучение методов управления становится необходимостью, если вообще требуются доказательства этого процесса. Нет необходимости говорить о том, что мы не будем заниматься исследованием учебных программ для того, чтобы найти эти доказательства. Никто не оспаривает тот факт, что современная реформа государственной службы после выполнения первичных задач, должна быть направлена не только на совершенствование работы персонала, но и на совершенствование организации и методов работы правительственных учреждений, поскольку очевидно, что именно этот аспект деятельности нуждается в усовершенствовании не менее, чем работа персонала. Предметом изучения государственного управления как науки является, во-первых, определение того, что правительство в силах должным образом и успешно выполнить, и, во-вторых, как оно может выполнить намеченное с наиболее возможной производительностью, но минимально возможными затратами либо денег, либо энергии. Оба эти положения должны быть освещены, и только детальное исследование может помочь их осветить. 

Общество является сложноорганизованным и многоуровневым образованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования.

Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем.

Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям.

Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия. И есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Понятие и история формирования государственного управления

Прежде чем углубиться в предмет исследования историю государственного управления необходимо провести анализ истории развития государственного управления, а так же рассмотреть понятие, признаки, цели и принципы государственного управления.

Государственное управление – в широком понимании – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании – подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.

Признаки государственного управления:

• это вид государственной управленческой деятельности;

• деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

• деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;

• деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);

• характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

• осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

• обеспечивается посредством системы гарантий;

• нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).

Цель государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:

1) социально-экономические– упорядочение  общественной жизни и удовлетворение  публичного интереса; достижение  экономического благосостояния, построение  и поддержание определенной системы  экономических отношений;

2) политические – участие в  управлении всех политических  сил в стране, выработка позитивных  предложений и процессов в  обществе и государстве, способствующих  совершенствованию государственных  и общественных структур, развитию  человека;

3) обеспечительные – обеспечение  прав и свобод граждан, законности  в обществе, общественного порядка  и общественной безопасности, необходимого  уровня благосостояния;

4) организационно-правовые – формирование  правовой системы, способствующей  реализации всех основных функций  государства и решения всех  его задач при помощи демократических  институтов и механизмов правового  государства, а также организационно-функциональных  образований.

Принципы государственного управления – основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.

Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные.

Общие (социально-правовые) принципы:

• демократизм – народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);

• законность – деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;

• объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;

• научность – применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;

• конкретность – осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;

• разделение властей – подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;

• федерализм – деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;

• эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.

Организационные принципы:

• отраслевой – осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);

• территориальный – формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);

• линейный – тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;

• функциональный – органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);

• двойного подчинения – сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;

• сочетание единоначалия и коллегиальности – наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

Наука о государственном управлении стала последним достижением политической науки, история которой началась приблизительно 2200 лет тому назад. Государственное управление – наиболее очевидная функция правительства; это правительство в действии; это исполнительный, оперативный, наиболее заметный аспект правительства и, безусловно, имеет такую же историю, как и само правительство. Это правительство в действии и было бы естественно предположить, что на ранних стадиях развития научной мысли, именно правительство в действии имело шансы привлечь внимание и спровоцировать научные исследования тех, кто занимался политикой. Но это не так. Ни один ученый не проводил систематического научного исследования государственного управления как раздела науки о государственной власти до того времени, как в наш век, пережив период юности, не начал развивать характерные для нашего столетия систематическое знание. Вплоть до нашего времени все, кто работал в области политической науки, и чьи труды мы сейчас читаем, обдумывали, доказывали и вводили в догму только те вопросы, которые затрагивали устройство правительства, природу государства, суть и место верховной и народной власти, королевские прерогативы. Они рассуждали о величии смысла, лежащего в основе правления, и высоких задачах, которые ставятся человеческой природой и человеческими целями и составляют предназначение правительства. Больше всего вызывал споры тот огромный раздел теории, в котором монархия боролась против демократии; в котором олигархия выстроила бы себе мощные укрепления привилегий, и в котором тирания стремилась любыми возможными способами удовлетворить свои притязания перед конкурентами. В период баталий принципов у государственного управления не было возможности остановиться, чтобы проанализировать собственные действия. Вопрос всегда стоял следующим образом: кто будет писать закон, и каким он будет? Другой вопрос, как закон будет проводиться жизнь научными методами, без проволочек и в кратчайшие сроки, одинаково для всех, в то время был отложен в сторону, поскольку считалось, что это «… практическая деталь», которая может быть улажена рядовыми чиновниками, когда ученые договорятся об общих принципах. То, что политическая мысль развивалась в этом направлении, было, конечно, не случайно и не из-за прихоти или предпочтений политических философов. По словам Гегеля, философия любой эпохи есть «не что иное, как дух этой эпохи, облеченный в абстрактную мысль». И политическая философия, как и любая другая философия, должна отражать текущее положение дел. В былые времена главным был вопрос об устройстве власти, в результате усилия ученых были направлены на его решение. Проблемы государственного управления почти или вовсе не существовали, или, по крайней мере с ними справлялись сами управленцы. Функции правительства были просты, поскольку жизнь сама по себе была проста. Правительство приказывало мужчинам, даже не думая советоваться с их женами. Не было сложной системы государственных доходов и долгов, ставящей в тупик финансистов, и, следовательно, не было и поставленных в тупик финансистов. Ни один человек, облеченный властью даже не задавался вопросом как эту власть использовать. Основной и единственный вопрос, волновавший каждого, состоял в следующем: кто завладеет властью? Население было вполне управляемых размеров, виды собственности были просты. Было много фермерских хозяйств, но не было бирж и ценных бумаг; поголовье скота превышало количество, закрепленных законом имущественных прав.

Короче говоря, если в раньше наблюдалось зарождение проблем в области государственного управления, то наше время свидетельствует о том, что они достигли кульминационной точки. Вот почему в настоящее время необходимо четко и систематически увязать задачи государственного управления с тщательно выверенными политическими стандартами вот почему сейчас у нас есть то, чего никогда раньше не было - наука о государственном управлении. Еще не поставлена точка в решении вопросов о конституционных принципах, однако, с практической точки зрения проблемы управления сейчас становятся все более актуальными. Становится все труднее и труднее заставить конституционные законы работать, чем их разрабатывать. Изучая историю конституционного развития лидирующих государств в современном мире, можно прийти к заключению, что наиболее развитые формы правления прошли через три этапа, которые в своем развитии не минует ни одно государство. Первый этап – это эпоха абсолютного правления с присущей ей системой управления. Второй этап - эпоха создания конституций, которые положили конец абсолютизму и заменили его народным контролем, но при этом государственное управление было принесено в жертву достижению этих высоких целей. На третьем этапе свободные граждане развивают управленческие системы в условиях конституции, предоставившей им властные полномочия. Те страны, где были абсолютные, но просвещенные монархи, которым стало ясно, что настало время для политического просвещения, когда только слепой не увидел бы, что успешный правитель только тот, кто является слугой управляемых, сейчас занимают ведущее положение в плане практики государственного управления. В таких государствах система управления организована таким образом, чтобы с достаточной простотой и эффективностью, подчиненными выражению единой воли, способствовать повышению общего благосостояния.

 

Подобное, например, наблюдалось в Пруссии, где уделялось много внимания изучению и совершенствованию методов управления. Фридрих Великий, суровый и властный, в равной степени это относится и к методам его правления, открыто заявлял, что считает себя главным слугой государства, облеченным общественным доверием; что именно он, искренне служа интересам народа, создал систему государственного управления Пруссии, основы которой были заложены его отцом. В свою очередь его преемник Фридрих Вильгельм III, такой же абсолютный монарх, продолжил совершенствование методов управления, наметив более широкие структурные изменения, которые придали форму и жесткость современному государственному управлению в Пруссии. Почти все, что сейчас вызывает восхищение, было сделано по инициативе королевской власти. Те же корни, если не та же последовательность развития, просматриваются и в современной системе управления во Франции, с присущим ей симметричным территориальным делением и упорядоченной управленческой структурой. Эпоха Революции – Конвента – стала тем периодом, когда конституции писались, но не создавались. Революция провозгласила наступление эпохи Конституционного развития – вступление Франции во второй из упомянутых выше этапов, но не узаконила его. Революция нарушила и прервала установившиеся традиции абсолютного правления, но не покончила с ним окончательно. Наполеон продолжал пользоваться неограниченной властью, как и французские монархи, приемником которых он явился. Переустройство системы управления во Франции в эпоху Наполеона является еще одним примером совершенствования государственной машины исключительно волей абсолютного правителя накануне зрелого конституционного этапа. Никакое общенародное волеизъявление не могло бы добиться таких изменений, которые были осуществлены Наполеоном. Реорганизация, такая простая благодаря игнорированию местных предрассудков, такая логичная в плане своего влияния на выбор народа, могла бы быть провозглашена в декретах Конвента, но могла быть осуществлена только благодаря неограниченной власти деспота. Система правления VIII года доскональна в своей жестокости и совершенна в своей бессердечности. Кроме того, в основных чертах она была возвращением к свергнутому деспотическому правлению. С другой стороны, в странах, которые вошли в эпоху создания конституции и проведения реформ в интересах народа до начала либерализации принципов руководства, процесс совершенствования государственного управления ограничивался полумерами и протекал довольно вяло. Как только страна начинала процесс создания конституции, его было крайне трудно прекратить и дать народу доступ в компетентный и не требующего больших затрат государственный орган. Не было конца постоянным изменениям конституции. Ваша обычная конституция может просуществовать едва ли лет десять без поправок и изменений. Вот почему решение управленческих вопросов откладывается в долгий ящик. Здесь, конечно, примерами могут служить Англия и наша собственная страна. Уже в эпоху правления Анжуйской династии, до принятия Великой Хартии вольностей, которая обозначила начало конституционных форм правления, Генрих II уже принялся за осуществление законодательных и управленческих реформ с тем неистовством и порывом, которые соответствовали его коварному, энергичному, пробивному, необузданному в своих желаниях характеру и амбициям. В Англии, как и повсюду, королевское право законодательной инициативы, казалось, было направлено на то, чтобы управление страной осуществлялось в соответствии с желанием монарха. Но импульсивный, заблуждающийся Ричард и слабый, презираемый всеми Джон не смогли претворить в жизнь, реформы, начатые отцом. Во времена их правления развитие государственного управления уступило место борьбе за конституционные права. И Парламент, в отсутствие какого-либо английского монарха, обладающего практической хваткой или просвещенного настолько, чтобы ввести справедливые и долгосрочные формы государственного правления, стал королем.В результате Британский народ долго и успешно овладевал искусством ограничения сферы деятельности исполнительной власти и пренебрегал необходимостью совершенствования методов управления. Его функции чаще сводились к контролю, а не стимулированию деятельности правительства. Его больше заботило создание имиджа своего правительства как умеренного и справедливого, чем его превращение в эффективную, хорошо организованную структуру, работающую без сбоев. Политическая история Англии и США была скорее историей не развития государственного управления, а историей ошибок в законодательстве, не прогресса в системе исполнительных органов власти, а успехов в законотворчестве и политической критике. В следствие этого мы подошли к тому моменту, когда изучение и создание системы государственного управления диктуется необходимостью улучшения работы наших органов власти, обремененных застарелыми привычками конституционного строительства. Что касается установления основополагающих принципов, то период создания конституции практически закончился, но нам еще трудно избавиться от его влияния. Мы продолжаем критиковать, когда уже должны что-то создавать. Мы уже вступили в третий из упомянутых мною периодов: а именно в тот период, когда люди должны совершенствовать методы управления в рамках законодательного права, завоеванного в предыдущей борьбе с абсолютизмом. Но мы еще не готовы к решению задач, присущих новой эпохе. Подобное объяснение, кажется, служит единственным оправданием нашего искреннего удивления тому что, несмотря на огромные завоевания политических свобод и, прежде всего, несмотря на наш политический опыт и прозорливость, наша страна отстает от других в плане управленческой организации и навыков государственного управления. Почему, например, только сейчас началась чистка органов государственного управления, насквозь прогнивших уже 50 лет тому назад? Сказать, что причиной этого отставания явилось рабство, значит повторить то, что я уже сказал – нас задержали недостатки нашей конституции. Конечно, было бы более разумно в целом следовать политическому курсу Америки и Англии, но не европейских стран. Нам не хотелось бы пройти такой путь исторического развития, как Пруссия, только чтобы иметь прусскую систему государственного управления. Прусская система государственного управления просто задушила бы нас. Лучше быть неопытным и свободным, чем систематичным и рабом. Конечно, никто не станет возражать против того, что наиболее предпочтительным являются свобода духа и опыт в делах. Такая наиболее разумная альтернатива побуждает нас к поиску скрытых причин, препятствующих натурализации долгожданной науки Государственного Управления.