Институт президенства в РФ

     Вопрос  состоит в том, нужно ли в этом случае Президенту делать специальное  заявление. Очевидно, все зависит  от конкретной ситуации. Если Председатель Правительства РФ уходит в отпуск, он возлагает свои обязанности на одного из первых заместителей. Никаких  публичных заявлений не делается, но издается соответствующее распоряжение Председателя. Конечно, если первый заместитель  один, то можно обойтись и без  распоряжения, поскольку указанное  правило предполагается логически  либо находит отражение в законе о Правительстве.

     С Президентом иное положение. Его  замещение Председателем Правительства  на время отпуска не предусмотрено. Находясь в отпуске, Президент продолжает оставаться “при исполнении”. Поэтому  формулировка ч.3 ст. 92 рассчитана на экстраординарные ситуации. А вот при их наступлении  все зависит от конкретных обстоятельств. Когда Президенту РФ Б.Н. Ельцину  предстояла несложная операция по исправлению  перегородки носа, то заявления о  переложении обязанностей на Председателя Правительства не делалось. Однако перед операцией на сердце Президент  издал несколько указов относительно порядка временного исполнения его  обязанностей Председателем Правительства.

     Прежде  всего, Президент определил общие  условия временного исполнения обязанностей. 19 сентября 1996 г. был принят Указ “О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации”. В  нем говорилось, что в целях  обеспечения условий непрерывного осуществления государственной  власти и на основании ч. 3 ст. 92 Конституции  РФ установить, что “временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации  в период, определенный в соответствии с отдельными указами Президента Российской Федерации в связи  с проведением хирургической  операции Президенту Российской Федерации, осуществляется Председателем Правительства  Российской Федерации Черномырдиным  В. С. в полном объеме, включая полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и тактическим ядерным  оружием, для чего ему будут переданы соответствующие технические средства (“ядерная кнопка”)”. Далее предусматривалось, что Председатель Правительства  приступает к временному исполнению обязанностей Президента РФ “с момента, определяемого в соответствии с  Указом Президента Российской Федерации  о возложении на Председателя Правительства  Российской Федерации временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации”, обеспечение деятельности временного исполняющего обязанности Президента РФ осуществляется в установленном  порядке Администрацией Президента РФ. Наконец, было обозначено, что данный Указ вступает в силу со дня его  опубликования и действует до “момента подписания Президентом Российской Федерации указа о прекращении  временного исполнения Председателем  Правительства Российской Федерации  обязанностей Президента Российской Федерации”.

     Как можно видеть из содержания Указа  от 19 сентября 1996 г., Президент исходил  из того, что он сам принимает  решение о наступлении момента  временного исполнения обязанностей по ч.3 ст. 92. Ведь Председатель осуществляет временное исполнение обязанностей “в период, определяемый в соответствии с отдельными указами Президента”, а заканчивается исполнение обязанностей с момента подписания Президентом  “указа о прекращении временного исполнения обязанностей”.

     Практика  это положение только подтвердила. Согласно Указу от 5 ноября 1996 г. “О возложении на Председателя Правительства  Российской Федерации Черномырдина В. С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации” в  соответствии с Указом от 9 сентября 1996 г. Премьер-министр приступил  к временному исполнению обязанностей Президента с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г. Придя в себя после операции, т. е. будучи в сознании, но оставаясь  физически весьма ослабленным, Президент, тем не менее, тут же принял на себя исполнение президентских функций. 6 ноября 1996г. был издан Указ “О прекращении  временного исполнения Председателем  Правительства Российской Федерации  обязанностей Президента Российской Федерации”, которым постановлялось, что исполнение прекращается с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г.

     Причем, характерно то, что последним Указом были признаны утратившими силу Указы  и от 5 ноября, и от 19 сентября 1996 г. Тем самым подчеркивалось, что  речь идет о разовых документах, никакой общей нормативной базы для решения данного вопроса  не создается, а если в будущем  что-то подобное повторится, то потребуются  издание новы указов Президента, которые  будут действовать только для  каждого конкретного случая, а  не определять принципы замещения освобожденной  Президентом должности вообще.

     Итак, логика актов и действий Президента в период проведения ему операции на сердце в ноябре 1996 г. подтверждает, что, по его мнению, лишь ему принадлежит  право определять, в состоянии  ли он вновь заниматься государственными делами.

     Безусловно, было бы трудно не признать за Президентом  этого права. И, конечно, замещая  Президента, Председатель Правительства  опирается на Конституцию и на соответствующий указ Президента. Отсчет 3-месячного срока, предусмотренного ч. 2 ст. 92, в данном случае не производится, т.к. свои обязанности Президент  перестает выполнять только временно, причем по собственной “инициативе”.

     Однако, думается, надо учитывать и такое: ситуация со здоровьем не улучшилось, а наоборот изменилась к худшему, и Президент не в состоянии  подписать указ о прекращении  временного исполнения его обязанностей Председателем Правительства. Тогда  нельзя исключить возникновение  необходимости в том самом  заключении медицинской комиссии, о  котором говорилось ранее. Следовательно, переход из одной ситуации с состоянием здоровья в другую зависит от фактических  обстоятельств. В сложившихся обстоятельствах  пойдет речь уже о досрочном прекращении  исполнения полномочий Президента в  силу стойкой неспособности их осуществлять по состоянию здоровья (в соответствии с ч.2 ст. 92 Конституции).

     Отрешение от должности (процедура  импичмента). При введении поста Президента РСФСР в 1991 г. в Конституции предусматривалась возможность его принудительного отрешения от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР и принесенной присяги. Действующая Конституция РФ установила такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Президент РФ, согласно ст. 93 Конституции, может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

     Хотя  введение таких норм вызвано опытом конституционного регулирования, существующего  в некоторых зарубежных стран, трудно себе вообразить, чтобы Президентом  России был избран человек, способный  совершить столь тяжкие деяния. Кроме  того, формулировка ст. 93 в определенном смысле вызывает некоторое удивление  и недоумение – получается, что  лицо, занимающее пост Президента РФ и  совершившее деяние, которое хотя и не подпадает под признаки тяжкого  преступления, но все-таки является уголовным  преступлением, не может быть отрешено от должности. То есть получается, что  уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента РФ, Конституция  по крайней мере такую ситуацию полностью  не исключает. Конечно, наверно, предполагается, что его все-таки заставят подать в отставку. И все же, что делать, если это не произойдет? Очевидно, при  грядущих конституционных реформах в России придется решить более четко  и полно вопрос об различного рода основаниях для отрешения Президента от занимаемой им должности.

     Процедура отрешения по Конституции и регламентам  Государственной Думы и Совета Федерации  заключается в следующем. Предложение  о выдвижении обвинения против Президента может быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов  Государственной Думы. Дума образует специальную комиссию и получает ее заключение по существу вопроса. Согласно регламенту Государственной Думы, обсуждение предложения депутатов проводится на заседании Государственной Думы, на котором выступают уполномоченный от группы депутатов, выдвинувших обвинение, представитель специальной комиссии, обязательно заслушивается заключение Верховного Суда РФ о наличии в  действиях Президента признаков  преступления, выступают депутаты, эксперты; представители Президента и Правительства в Государственной  Думе могут получить слово вне  очереди. Государственная Дума принимает  решение о выдвижении обвинения  против Президента двумя третями  от общего числа депутатов палаты.

     Решение Государственной Думы передается в  Совет Федерации, который обязан получить заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. По Регламенту Совета Федерации, на его заседании  рассмотрение вопроса начинается с  сообщения Председателя Государственной  Думы об основаниях выдвижения обвинения  против Президента, затем слово предоставляется  Председателю Конституционного Суда и  Председателю Верховного Суда РФ для  оглашения заключения этих органов, затем заслушивается заключение Комитета Совета Федераций по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. На заседание Совета Федерации  приглашается Президент, ему или  его представителю может быть предоставлено слово по их желанию. Решение Совета Федерации об отрешении  Президента от должности принимается  двумя третями голосов от общего числа членов данной палаты. Причем это решение должно быть принято  не позднее чем в 3-месячный срок после выдвижения Государственной  Думой обвинения против Президента (ч. 3 ст. 93 Конституции); если в указанный  срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

     С объявлением решения Совета Федерации  об отрешении от должности Президента начинается исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства РФ. Думается, при этом не будет излишним и заявление Председателя Правительства  о том, что он приступил к исполнению обязанностей (для общественного  спокойствия и нормального хода государственных дел).

     Завершая  рассмотрение данного блока проблем, обратим внимание на некоторые любопытные обстоятельства, которые требуют  определенного толкования.

     Одно  из них таково: в ч.2 ст. 92 говорится не о досрочном прекращении полномочий, а о досрочном прекращении исполнения полномочий. Тождественны или различаются по смыслу упомянутые формулировки? Думается, это не столь принципиально, ведь Президент окончательно расстается с должностью. Но все же надо четко определить: в данном случае с прекращением исполнения полномочий лицо утрачивает статус Президента, т. е. оно более не имеет президентской неприкосновенности по ст. 91, не вправе также полагать, что сохраняет какие-то начала особого положения до вступления в должность нового Президента. Иное дело временное исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства согласно ч. 3 ст. 92. Ведь здесь речь идет не о досрочном прекращении исполнения полномочий, а только о краткосрочном замещении Президента.

     Другой  момент связан с начальными словами  ч. 2 ст. 92: “Президент Российской Федерации  прекращает исполнение полномочий досрочно...”. В них явно проглядывает двусмысленность. Выходит, что во всех трех случаях (отставка, болезнь, отрешение) Президент сам  прекращает свои полномочия. Между  тем, очевидно, что безоговорочным это  его решение можно считать  только в случае его отставки. При  прекращении исполнения полномочий по состоянию здоровья, о чем говорилось ранее, инициатива может исходить как  от Президента, так и со стороны (с  учетом состояния здоровья). А уж при отрешении от должности и  инициатива постановки вопроса, и решение  исходят со стороны.

     Таким образом, это достаточно существенный фактор, при его различной трактовке  возможны неожиданные повороты. Например, в ст. 167 Регламента Совета Федерации (а Совет Федерации по Конституции  назначает выборы нового Президента) сказано, что основанием для рассмотрения Советом Федерации вопроса о  назначении выборов могут быть истечение  срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение  Президентом исполнения своих полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции  РФ. А не может получиться так, что  Совет Федерации при любом  сложившемся варианте будет требовать  какого-то письменного подтверждения  от Президента?

     Наконец, нуждается в разъяснении приводившееся  положение ч. 3 ст. 92 Конституции о  том, на какие случаи распространяется временное исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства  РФ и что вправе (чего не вправе) делать последний в данное время. Прежде всего, как уже можно было видеть, имеются все основания для  расширительного толкования нормы ч.3 ст. 92 в ее увязке с ч. 2: к Председателю Правительства обязанности Президента переходят во всех случаях досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом (отставка, состояние здоровья, отрешение от должности) и при замещении Президента.

     Но  вот полного ответа на вопрос, чего нельзя делать временно исполняющему обязанности Президента, ч. 3 ст. 92 Конституции  не дает. Председатель Правительства  на время исполнения обязанностей не имеет права лишь распускать Государственную  Думу, назначать референдум и вносить  предложения о поправках и  пересмотре Конституции. Однако это  лишь очень незначительная часть  возможностей Президента. А всеми  остальными Председатель Правительства, выходит, воспользоваться может? Не внес ясности в данный вопрос, а, наоборот, его усложнил упоминавшийся  Указ от 19 сентября 1996 г. “О временном  исполнении обязанностей Президента Российской Федерации”; ведь в акте сказано, что  временное исполнение обязанностей осуществляется Председателем Правительства  “в полном объеме”. Значит, он вправе, например, утвердить новую военную  доктрину РФ (ст. 83 п. “з” Конституции), изменить состав Правительства и  т.д. Непонятно также, какие акты будет принимать Председатель Правительства  в указанный период, поскольку  указы и распоряжения  исполняющего обязанности Президента нашим законодательством  не предусмотрены.