Государственный надзор за условиями воспитания и обучения детей и подростков

- Федеральный закон "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ, определяющий стратегию и систему мер в области профилактики основных инфекционных заболеваний;

- Федеральный закон "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ.

В плане формирования законодательной базы охраны здоровья населения важное значение имеют и законы, традиционно относимые к сфере экологии. В последние годы приняты федеральные законы “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", “Об отходах производства и потребления", “Об уничтожении химического оружия", “Об охране атмосферного воздуха" и ряд других.

Завершается работа над законами “О питьевой воде и питьевом водоснабжении" и “Об обращении с радиоактивными отходами".

Следует также указать о нововведениях при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В декабре 2008 г. Президент РФ подписал Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (N 294-ФЗ от 26.12.2008 г.). С 1 мая 2009 г. закон вступил в силу.

Цель принятого закона - повышение эффективности в сфере государственного контроля (надзора), дальнейшее снижение административных барьеров в сфере предпринимательства и устранение основных недостатков, выявленных в ходе практики применения Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" [11].

В законе разграничено осуществление государственного контроля (надзора) от муниципального контроля. Государственный контроль (надзор) осуществляется на уровнях деятельности федеральных органов исполнительной власти и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Они получили названия: федеральный государственный контроль (надзор) и региональный государственный контроль (надзор).

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации. На органы местного самоуправления возлагается обязанность по принятию нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок организации и осуществления муниципального контроля, в случае если данный порядок не установлен нормативно-правовыми актами субъекта РФ.

В то же время, органы муниципального контроля не должны подменять собой органы государственного контроля и надзора. Следовательно, предметом их деятельности не может являться проверка соблюдения требований федерального законодательства и законодательства субъектов федерации.

К подзаконным актам, как правило, относятся указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы федеральных органов исполнительной власти. Указы Президента РФ в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в большей степени, носят декларативный характер, определяющие основные направления государственной политики в этой сфере.

Большую роль в регулировании санитарного законодательства играет Правительство РФ, которым принят ряд постановлений, утверждающих положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора, о проведении социально-гигиенического мониторинга, об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов     I-IV класса опасности, о лицензировании фармацевтической деятельности, деятельности в области использования атомной энергии, лицензировании образовательной, медицинской деятельности, о государственной регистрации отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека, а также отдельных видов продукции, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации и другие.

Отдельные требования, касающиеся соблюдения санитарного законодательства содержатся в ведомственных нормативных актах. В качестве примеров можно привести Приказ Минздравсоцразвития РФ от 09.12.2008 N 701н "Об утверждении типовых требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ", Приказ Минздравсоцразвития РФ от 25.12.2008 N 772н "О проведении в 2008 году федеральными учреждениями здравоохранения, находящимися в ведении Федерального медико-биологического агентства, дополнительной диспансеризации работающих граждан" и другие.

Важное место в структуре санитарного законодательства занимают нормативные правовые акты Главного государственного санитарного врача. Согласно п. 9.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, главный государственный санитарный врач на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ, Правительства РФ и Министерства здравоохранения и социального развития РФ издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Роспотребнадзора.

Санитарно-эпидемиологические правила, закрепленные в нормативных правовых актах, также являются составной частью федерального санитарного законодательства. СанПиНы также вводятся в действие постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ и содержат санитарные или гигиенические требования к тем или иным сферам жизнедеятельности человека.

Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы условий и организации обучения и воспитания детей постоянно совершенствуются. Например, постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.07.2010 № 91 (в редакции от 20.12.2010) были утверждены СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях», а постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29.12.2010 № 189 - СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях» [11].

Постановлением Главного санитарного врача России от 22.07.2010 № 91 СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях» введены в действие с 1 октября 2010 года (с этого момента утратили силу ранее действовавшие санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.1.1249-03).

Постановлением Главного санитарного врача России от 29.12.2010 № 189 введены в действие СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях с 1 сентября 2011 года (с этого момента утратили силу ранее действовавшие санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.2.1178-02) [13].

Возникают вопросы о правомерности и обоснованности привлечения руководителей к административной ответственности за нарушение новых СанПиН, если помещения и территория образовательных учреждений строились и ремонтировались в соответствии с условиями старых СанПиН.

Образовательные учреждения, построенные и введённые в эксплуатацию до вступления в силу новых СанПиН, не должны привлекаться к административной ответственности[13].

В подобной ситуации образовательные учреждения во время проверок находятся в худшем положении по сравнению с ранее действовавшими СанПиН (помещения и территория не соответствуют новым требованиям). С другой стороны, новые СанПиН улучшают положение обучающихся (воспитанников) и педагогических работников.

В соответствии со ст. 54 Конституции РФ и ст. 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) закон, устанавливающий или отягчающий ответственность либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон [3].

С точки зрения Конституции РФ и административного законодательства образовательные учреждения, построенные и введённые в эксплуатацию до вступления в силу новых СанПиН, не могут привлекаться к административной ответственности. В новых СанПиН 2.4.2.2821-10 и 2.4.1.2660-10 предусмотрено, что санитарные правила распространяются на проектируемые, действующие, строящиеся и реконструируемые объекты образовательных учреждений независимо от их вида, организационно-правовых форм и форм собственности.

В отношении рассматриваемой ситуации можно распространить по аналогии правую позицию арбитражного суда.

Положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могут применяться только в отношении административных правонарушений, допущенных лицами после 30 июня 2002 г. (вступления в силу административного кодекса). Ответственность же за правонарушения, совершённые до этой даты, наступает по правилам ранее действовавшего законодательства.

Решение о привлечении к административной ответственности (постановление о назначении административного наказания) за правонарушение, допущенное до 1 июля 2002 г., не может быть вынесено судом (иным уполномоченным органом) после вступления в силу Кодекса, если ответственность за соответствующее правонарушение им не установлена. Взыскание ранее наложенных штрафов за такое правонарушение не может быть произведено после 30 июня 2002 г.

Первый вывод - образовательные учреждения, построенные и введённые в эксплуатацию до вступления в силу новых СанПиН, не должны привлекаться к административной ответственности.

В положениях СанПиН, которые распространяются на размещение, проектирование и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых и действующих зданий, сооружений и др., законодатель не оговаривает, что вновь принимаемые санитарные правила должны распространяться лишь на эксплуатацию вновь строящихся либо реконструируемых предприятий, зданий и сооружений.

В силу статьи 8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» граждане имеют право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека.

Если построенные длительное время назад помещения могут оказывать неблагоприятное воздействие на среду обитания и здоровье человека, новые санитарно-эпидемиологические требования подлежат выполнению.

Суд указывает, что администрацией предприятий составляются планы мероприятий по организации выполнения СанПиН, которые согласовываются с учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы. Из содержания норм Санитарных правил следует, что сроки составления администрацией предприятий подобного рода планов мероприятий и их согласования законодательно не регламентированы, следовательно, выполнение указанных мероприятий каким-либо временем не ограничено.

Вместе с тем, если будет установлено, что её деятельность причиняет вред жизни, здоровью человека или окружающей среде, то орган Госсанэпидназора обязан принять меры к недопущению причинения вреда, в том числе путём приостановления её деятельности на основании статьи 51 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Второй вывод - после введения в действие новых СанПиН администрация организации должна составить и согласовать с Роспотребнадзором план мероприятий по приведению помещений в соответствие с требованиями новых СанПиН.

Финансовое обеспечение расходов на содержание зданий государственных (муниципальных) образовательных учреждений всех типов (автономные, бюджетные, казённые) является обязательством местных бюджетов (п. 6.1 ст. 29 Закона РФ «Об образовании»; п. 13 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

При этом финансовое обеспечение образовательной деятельности государственных (муниципальных) казённых учреждений и финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями осуществляются на основе установленных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности (п. 2 ст. 41 Закона РФ «Об образовании») [8].

Генеральная прокуратура России в представлении от 28.04.2006 № 21-22-06 «Об устранении нарушений законодательства, гарантирующего право на получение основного общего образования» указала на то, что многочисленные нарушения в сфере образования, в том числе СанПиН. свидетельствуют о ненадлежащем выполнении должностными лицами органов образования, в том числе Министерства образования и науки РФ, функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, воспитания, социальной поддержки и защиты учащихся общеобразовательных учреждений.

Возьмем, например, такую ситуацию. В нарушение Закона РФ «Об образовании», главы городов и районов не приняли надлежащие меры по обеспечению безопасных условий учебного процесса. Кроме того, денежные средства на проведение капитальных и текущих ремонтов в необходимых объёмах своевременно не выделялись.

В ходе проверки установлено, что руководство образовательных учреждений в вследствие ненадлежащего отношения к своим обязанностям несвоевременно провели аукционы, связанные с вопросами ремонта зданий школ. В итоге капитальный ремонт проводился во время учебного процесса, что подвергало опасности жизнь и здоровье детей и педагогов. Аналогичная ситуация сложилась в ряде других школ.