Государственное управление: цели, структуры, функции и принципы

    1) санкции конституционно-правовой  ответственности, направленные на  охрану основ конституционного  строя: отмена либо приостановление  незаконного акта, принятого нелегитимным органом (должностным лицом) публичной власти. Кроме этого, А.А. Сергеевым предлагается ввести в РФ новые санкции конституционной ответственности: "отмена Конституционным Судом решения референдума; вынесение Конституционным Судом предупреждения о нарушении законодательства"¹⁶;

    2) санкции конституционно-правовой  ответственности человека и гражданина и ответственности за нарушение прав и свобод. К таковым следует отнести отмену неконституционных актов, нарушающих права и свободы, материальную компенсацию морального либо иного вреда, причиненного деятельностью государственных служащих в связи с неправомерными действиями, вызванными принятием незаконных актов органами власти либо должностными лицами;

    3) санкции конституционно-правовой  ответственности в сфере федеративных  отношений, куда можно отнести отмену в порядке конституционного судопроизводства актов, изданных участниками федеративных отношений, как самой Российской Федерацией, так и ее субъектами, по вопросам, не относящимся к предмету ведения, либо полномочиям соответствующего субъекта, либо иным образом нарушающим федеральное законодательство; приостановление Президентом РФ действия нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ, санкции, применяемые главами субъектов РФ и представительными органами государственной власти субъектов РФ за несоблюдение общественных и государственных интересов органами власти субъектов РФ либо муниципальными органами;

    4) санкции конституционно-правовой  ответственности Президента РФ  и Правительства РФ - отзыв либо  отрешение от должности; отставка  Правительства РФ, вынесение вотума недоверия Государственной Думой;

    5) санкции конституционно-правовой  ответственности федеральных судей, депутатов, федеральных министров, куда следует включить лишение неприкосновенности (судьи и депутаты), прекращение полномочий (судьи, депутаты, министры);

    6) санкции конституционно-правовой  ответственности органов местного  самоуправления - санкции за нарушение компетенции внутри системы местного образования, за несоблюдение законодательства в деятельности.

    Все перечисленные санкции можно  подразделить на следующие виды: правовосстановительные - признание недействительным нормативно-правового акта, отмена или приостановление действия незаконного акта; карательные санкции, которые несут в себе меры взыскания, имеющие цель наказать правонарушителя. К ним можно отнести отрешение от должности Президента РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, роспуск парламента, отставку Правительства, федеральных министров и т.д.; пресекательные меры, или санкции пресечения, представлены в приостановлении действия акта органов исполнительной власти, "вето" Президента РФ, введении особого режима на отдельных территориях Федерации; предупредительные санкции: санкции, представленные в письменном обращении компетентных органов с указанием о нарушении законов (протест прокурора), или письменное предупреждение органов юстиции о прекращении деятельности общественного объединения и др.

    Закрепление в Конституции РФ конституционно-правовых санкций, безусловно, может повысить ответственность государственных должностных лиц и государственных служащих за свои действия. Однако действенное повышение ответственности в современной России возможно только путем оптимизации государственного управления.

    К сожалению, действующая система  управления предопределяет ряд системных  проблем в построении эффективной организации государственной службы, без решения которых мы так и не сможем обеспечить действенные механизмы ответственности. Одним словом, для эффективной работы сначала необходимо определить цели деятельности, затем следует наделить государственных служащих соответствующими возможностями в решении жизненно важных вопросов, после чего установить ответственность за невыполнение своих обязанностей. В этой связи следует разрешить ряд наиболее значимых проблем.

    Во-первых, по Конституции РФ Президент РФ стоит как бы над ветвями власти. Его основное назначение сводится к обеспечению их согласованного функционирования. Однако, как показывает практика, глава государства принимает активное участие и в иных сферах государственной деятельности, при этом не неся никакой ответственности за принимаемые решения.

    Во-вторых, в соответствии с Конституцией у  нас существует три системы органов  власти - федеральная, субъектов Федерации и местного самоуправления. Их наличие требует более основательной разработки механизма реализации полномочий совместного ведения.

    В-третьих, отсутствие четкой нормативно-правовой базы управления создает возможности для противоречивого функционирования элементов механизма государственной власти.

    Наличие указанных факторов является объективным ограничителем эффективности государственной службы. Комплекс данных проблем актуализирует принятие мер, направленных на: более детальное определение места и функций "президентского модуля правления" в системе органов власти; реальное обеспечение единства государственной власти; разработку направлений государственной деятельности с целью эффективного функционирования элементов государственной власти.

    Детальное определение места и роли Президента РФ в системе управления государством предполагает законодательную оптимизацию "модуля президентского правления" в системе управления государством. Данное направление деятельности формируется Президентом РФ, Администрацией Президента, Советом Безопасности и полномочными представителями Президента в округах.

    Оптимизация модуля президентского правления должна быть основана на корректировке функций и полномочий Президента как стабилизатора всей политико-правовой жизни, гаранта прав и свобод человека, института, обеспечивающего качественное функционирование всех органов государственной власти. Деятельность перечисленных выше структур надо освободить от рутинных управленческих функций и сделать центром принятия решений по стратегическому развитию, определению основных направлений и приоритетов деятельности, координации и согласованию деятельности всех ветвей власти. Думается, что с упразднением Совета Безопасности и распределением его функций между Администрацией Президента и Государственным Советом создастся более четкий механизм координации и взаимной дополняемости возможностей, функций и полномочий данных органов в предотвращении и профилактике негативных факторов, угрожающих развитию государства и общества (экономического, политического, финансового, социального характера). Данное обстоятельство будет способствовать исключению параллелизма в работе Совета Безопасности и Администрации Президента и двойной ответственности, порождающей безответственность. Закрепление ряда полномочий за Администрацией Президента позволит возложить на главу государства прямую обязанность в обеспечении охраны суверенитета, независимости и целостности государства, предусмотренных ст. 80 Конституции РФ.

    Исходя  из изложенного, опираясь на Закон "О  безопасности" и Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, мы считаем, что целесообразной будет передача в компетенцию Администрации Президента РФ следующих функций и полномочий: разработку основных направлений стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организацию подготовки федеральных программ по ее обеспечению; подготовку рекомендаций Президенту Российской Федерации для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; разработку оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь за собой существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, а также по организации их ликвидации; подготовку предложений Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения.

    За  Государственным Советом следует  закрепить: определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности общества и государства; разработку предложений по координации деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценку их эффективности; совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов власти, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.

    По  нашему мнению, основное назначение Администрации  Президента РФ должно сводиться к решению информационно-аналитических и кадровых задач, к созданию условий для деятельности Президента РФ. Структурные подразделения данного органа должны анализировать отчетные материалы, сопоставлять их с реальным положением дел в отдельных сферах общественной жизни. В задачи этого органа должно входить требование соответствующей информации, ее обработка и представление Президенту РФ, а не руководство органами исполнительной власти, что весьма распространено в настоящее время. Кроме этого, мы предлагаем сосредоточить деятельность Администрации Президента на организации контроля по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к компетенции Президента; на обеспечении и реализации кадровой политики в отношении государственных служащих, федеральных государственных служащих и главных должностей; на информационном, материально-техническом и ином обслуживании Президента при выполнении им своих функций.

    Исходя  из изложенного, мы предлагаем: комплекс мероприятий по уточнению компетенции "президентского модуля" в системе органов государственной власти: разработать концепцию президентской власти в России; разработать и принять Федеральный конституционный закон "О Президенте Российской Федерации", в котором закрепить компетенцию Президента РФ как стабилизатора политико-правовой жизни, института, обеспечивающего согласованное функционирование органов государственной власти, уточнить порядок и процедуру взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ; определить стратегическую деятельность Президента РФ; разделить полномочия Администрации Президента РФ и Правительства РФ, уточнить их и законодательно закрепить; упразднить Совет Безопасности Российской Федерации; распределить полномочия Совета Безопасности между Администрацией Президента и Государственным Советом; разработать и принять Федеральный закон о Государственном Совете РФ, определяющий его компетенцию и функции в системе государственной власти; разработать и принять Федеральный закон "Об Администрации Президента РФ", определить ее роль и место в структуре государственной власти; подготовить распоряжение Президента РФ "О порядке взаимодействия представителей Президента в федеральных округах с Администрацией Президента РФ и Государственным Советом";

    комплекс  мероприятий в сфере обеспечения  единства государственной власти: определить полномочия федеральных органов исполнительной власти в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; разработать механизм оперативного вмешательства федеральных органов власти в случае неисполнения своих обязанностей органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; разработать концепцию федерального и регионального развития; разработать правовой механизм участия региональных властей и органов местного самоуправления в разработке федеральной политики; провести реформирование государственной власти на основе принципа "целесообразности и дополнительности"; разработать принципы взаимоотношений между органами государственной власти, субъектов Федерации и местного самоуправления; создать юридический механизм, обеспечивающий контроль за исполнением федеральных правовых актов государственными органами субъектов Федерации и местного самоуправления; определить основания для временного изъятия отдельных полномочий федеральными органами власти в сфере совместного ведения с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления; определить основания отстранения от должности глав исполнительной власти субъектов Федерации; определить меру ответственности за неэффективное или неполное осуществление делегированных функций органами федеральной власти, главами субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

    основные  направления деятельности органов  государственной власти: мониторинг за качеством жизни граждан; разработка стратегического и тактического плана социально-экономического развития России; качественное разрешение социальных проблем населения; разработка концепции денежно-кредитной, налоговой и бюджетной политики; разрешение коллизий, возникающих на базе межбюджетных отношений между федеральными органами государственной власти и субъектами Федерации; повышение профессионального уровня управленческого состава органов государственной власти; разработка мероприятий по борьбе с коррупцией.

    В заключение хотелось бы отметить, что  эффективной государственная служба может быть только в том случае, если, говоря словами О. Миронова, "властные структуры поворачиваются лицом к людям, начинают плодотворное сотрудничество с общественностью в искоренении такого крайне опасного для любого государства недостатка, как равнодушие к судьбе, правам и жизни каждого конкретного человека"¹⁷.