Державне управління і виконавча влада

Стосовно  другого аспекту поняття системи органів виконавчої влади в Конституції України, з одного боку, обгрунтовано об'єднуються усі ієрархічні рівні органів виконавчої влади (як вищий, центральні, так і місцеві) в одному розділі VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади».

В межах  третього аспекту необхідно звернути увагу на те, що справжнє зміцнення  цієї гілки влади, підвищення її ефективності неможливо без створення дієвої «вертикалі» виконавчої влади. Саме завдяки останній досягається належна  реалізація владних рішень зверху донизу.

У змісті самої виконавської вертикалі першорядне значення має чітке визначення її найвищої структурної ланки, яка  має виконувати в системі роль керуючого центру. Причому з точки  зору науково-системної ідеології  найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи можуть бути забезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за умови, коли усі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу саме з одного владно-організаційного центру, а не з кількох.

Виходячи  зі встановленої Конституцією України  республіканської форми державного правління змішаного, президентсько-парламентського  типу, яка закономірно пов'язана  з так званим дуалізмом виконавчої влади, слід зазначити, що в основу управлінської вертикалі покладена модель своєрідного «подвійного центру». Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів — Президента і Кабінету Міністрів України.

Специфічність даної моделі в тому, що відношення цих суб'єктів до гілки виконавчої влади не є однаковим. Якщо уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, то Президент, як вже зазначалося, лише функціонально, через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади.

Звідси, до речі, випливає розуміння того, що визначення «носій повноважень виконавчої влади» і «орган виконавчої влади» не повністю збігаються. Зокрема, це наочно підтверджується на прикладі поста Президента.

Згідно  з моделлю «подвійного центру»  зрозуміло, що правовий статус уряду, який очолюється Прем'єр-міністром, не може і не повинен мати якесь другорядне значення у сфері виконавчої влади. Навпаки, саме Кабінет Міністрів має бути вищою структурною ланкою державного управління, на яку покладається практичне здійснення усіх основних повноважень виконавчої влади. В тому числі і тих, які віднесені до відання Президента України, але не є його виключно одноособовими преференціями, скажімо, щодо кадрових призначень.

Відповідно  Конституція України визначає Кабінет  Міністрів як вищий орган в системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента (ст. 113).

Слід  звернути увагу на те, що конституційна  регламентація системи органів  виконавчої влади є, за повнотою та конкретністю, нерівномірною стосовно різних органів га аспектів їх організації та функціонування. Наприклад, якщо питання статусу та діяльності Президента України регулюються Конституцією майже вичерпно, то стосовно уряду найбільш ретельно висвітлюються питання його формування та процедури взаємовідносин з парламентом. Дається також перелік основних повноважень. Інші питання регулюються в спеціальному законі.

В цьому  є певний сенс, оскільки дає змогу  без ускладнень підтримувати динамічність урядової структури та її функціональних напрямків діяльності. Зрозуміло, що включення цих питань до тексту Конституції значно ускладнило б процес оперативного реагування на життєво необхідні зміни в організації та діяльності уряду, в його стосунках з Президентом й іншими органами державної влади

Як  відомо, ефективність будь-якої суспільної влади залежить від того, наскільки  ця влада є дієвою і здатною  до реалізації, а ця здатність —  від наявності у її системі  відповідного ефективно діючого  механізму як реальної організаційної сили, опанувавши яку, влада починає управляти суспільними процесами держави. Викладене, на нашу думку, повною мірою стосується і виконавчої влади держави.

Оскільки  саме поняття виконавча влада  використовується вітчизняною адміністративною наукою порівняно недавно, то механізм виконавчої влади у юридичній літературі це детально не розглядався. Хоч поняття механізм, механізм управління досліджувалися науковцями досить грунтовно.

Виходячи  з превалюючого твердження, якого  дотримується досить широке коло вчених про об'єктивну та безпосередню єдність управлінської діяльності та виконавчої влади держави та висновків, що змістовні ознаки державного управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади, обумовленому головним її призначенням, а саме   виконанням законів та інших правових актів державних органів, можна зробити висновок про відповідну єдність механізму управління та механізму виконавчої влади як явищ політико-правової дійсності, до певної міри однопорядко-вих. З огляду на це, є підстави розглядати визначення механізму державного управління та механізму виконавчої влади як однопорядкові категорії.

Незважаючи  на близькість поглядів багатьох науковців, сталого поняття механізму державного управління та єдиного підходу у визначенні його складових елементів в юридичній науці радянського періоду напрацьовано не було.

Так, на думку Ю.О.Тихомирова «механізм соціального  управління є спосіб організації  та функціонування управління, що знаходить  своє вираження у висуненні обгрунтованих цілей, у створенні та розвитку керуючої системи, яка покликана здійснювати під час управлінського процесу досягнення цілей»[1], а механізм державного управління «це демократична державна організація управлінського впливу на суспільні процеси» [2].

Г.ВАтаманчук розглядає механізм державного управління як складну систему державних  органів, організованих відповідно до визначених принципів для здійснення завдань державного управління [З].

Б.П.Курашвілі, розглядаючи механізм державного управління, поділяє позиції щодо визначення соціального управління як взаємодії керуючої та керованої систем в процесі використання об'єктивних законів останньої та умовності розмежування суб'єкта й об'єкта управління соціальних систем, для яких характерна органічна єдність суб'єктів і об'єктів управління, їх переплетіння, відносність, обмін ролями. Виходячи з цього, він робить висновок, що «державне управління — це, звичайно, вплив, але якщо бути більш точним, то — взаємовплив», а державне управління визначає як «організаційну співпрацю держави з колективними та індивідуальними членами суспільства, яке забезпечує доцільне закономірне функціонування та розвиток суспільних відносин» [4]

На думку  Л.П.Юзькова, існують два основні  підходи до визначення поняття «механізм» — структурно-організаційний та структурно-функціональний. За першим підходом механізм характеризується як сукупність певних складових елементів, що створюють організаційну основу певних явищ, процесів, а механізм держави — як «сукупність установ», через які здійснюється «державне керівництво суспільством». За другим підходом при визначенні механізму того чи іншого державно-правового інституту (процесу, явища) увага акцентується не тільки на організаційній основі його побудови, але й на його динаміці, реальному функціонуванні. Сам Л.П.Юзьков віддавав перевагу структурно-функціональному підходу, і, з огляду на це, у загальному плані визначає механізм державного управління як організацію практичного здійснення державного управління (виконавчо-розпорядчої діяльності) [5].

Отже, механізм державного управління є складним і  системним утворенням, що органічно  поєднує у собі ті чи інші складові елементи.

Щодо  кількості та змісту складових механізму  державного управління, як і з питання  визначення самого поняття «механізм державного управління», в юридичній науці єдності думок також немає. Одні автори поділяють структурно-організаційне трактування механізму державного управління і виділяють такі його елементи: первинну ланку системи органів управління, відповідні підсистеми, структури органів управління тощо. Тим самим фактично ототожнюються категорії «механізм управління» та «система органів управління».

Інші  — прихильники структурно-функціонального  підходу, схиляючись до більш широкого трактування складу механізму управління, розходяться у визначенні кількості та змісту цих складових елементів.

Так, Ю.О.Тихомиров  у системі механізму управління виділяє: систему управління; соціальні  і, особливо, правові норми; способи  визначення цілей;

управлінський процес як цикл дій керуючої системи, що послідовно змінюють одна одну. Саме такий склад елементів, на думку автора, характеризує механізм управління як своєрідний зовнішній та динамічний прояв управління, яке без цього знаходиться неначе в «потенції» [6].

Для Л.П.Юзькова  управління є реально існуючою організацією безпосередньої реалізації управлінських цілей, які, «матеріалізуючись» в механізмі управління, втілюються у системі цілеспрямованого впливу суб'єктів управління на об'єкти управління, а механізм управління включає наступні елементи: об'єкти управління; суб'єкти управління; взаємовплив між суб'єктами та об'єктами управління.

Такий підхід, підкреслював Л.П.Юзьков, дає  змогу розкрити статику і динаміку механізму управління. Зокрема, статику  визначають суб'єкти та об'єкти управління, які складають організаційно-структурну основу механізму державного управління, а динаміку — комплекс зв'язків та взаємодій суб'єктів та об'єктів управління [7].

Зрозуміло, що наведені позиції вчених щодо розуміння  поняття механізм управління та його складових елементів, хоч і не відображають всього спектру думок, існуючих в юридичній науці з цієї проблематики, проте визначають основні — у вузькому та широкому розумінні — підходи до її розкриття та вирішення. У вузькому розумінні механізм управління — це статична єдність певних елементів, які слугують інструментом організації управлінських явищ та процесів. В широкому розумінні — це динаміка, реальне функціонування усієї статичної єдності елементів.

Вважаємо, що більш сприйнятою є перша зі згаданих вище точок зору, оскільки структурно-функціональне розуміння механізму державного управління фактично спонукає до включення у його систему суспільних відносин державного управління. На нашу думку, зазначені відносини, як і сам механізм державного управління, виступають самостійними складовими елементами державного управління за наступними міркуваннями. Будь-яке соціальне (суспільне) утворення виникає одночасно із формуванням у ньому відносин влади та управління тими процесами, які в ньому відбуваються. І вже на початку свого існування воно потребує відповідного засобу самоуправління та самоорганізації у своїй системі — механізму управління.

Через цей механізм і здійснюється реалізація влади (владних відносин). Саме загальновизначність  механізму і забезпечує владі її авторитетність та легітимність, відбувається реалізація інтересів певних соціальних угрупу-вань. Тому цілком логічним вбачається припущення про те, що виникнення відносин влади відбувається в два послідовних етапи; спочатку певний інтерес певного суспільного угрупування, проходячи через певний механізм, перетворюється в суспільно-значиму політичну волю (суспільну ціль, мету, завдання), а вже потім — через механізм реалізації ця суспільно-значима воля трансформується у суспільні відносини влади. Звідси будь-яка суспільна влада являє собою процес її формування та реалізації, а, отже, включає як відповідні суспільні відносини формування та реалізації соціальної влада, так і механізм виникнення зазначених відносин.

Можна стверджувати, що до системи будь-якої суспільної влади відносини її формування та реалізації і відповідний механізм виникнення цих відносин входять в якості самостійних елементів. Це твердження повністю стосується і державного управління, отже, і виконавчої влади, з тим лише зауваженням, що система виконавчої влади включає не відносини формування влади взагалі, а відносини участі (разом з законодавчим органом) у формуванні державної влади.

Щодо  складових елементів механізму  державного управління, то вчені одностайні у визнанні в якості основного його елементу, насамперед, системи органів виконавчої влади (органів державного управління): в силу її ролі у забезпеченні ефективного вирішення завдань управління, реальної керованості суспільними процесами.

Вважаємо, що таке розуміння проблеми цілком виправдане і обгрунтоване.

По-перше, поява системи органів управління (або апарату державного управління) завжди обумовлена чітко визначеною необхідністю реалізації цілей та завдань  державного управління — як загальних, так і персофікованих, відповідно до конкретних сфер суспільного життя. Тому система органів управління створюється саме як інструмент реалізації цілей та завдань державного управління щодо процесів, які відбуваються в суспільному житті, як засіб конкретизації загальних функцій державного управління у певних сферах суспільного життя. А це, в свою чергу, засвідчує, що між завданнями та цілями державного управління, які носять загальний характер, та функціями конкретного органу управління існує прямий зв'язок: функції конкретного органу системи управління похідні в цілому від цілей та завдань державного управління.