Аудит эффективности использования государственных ресурсов -современная форма финансового контроля

Аудит эффективности использования государственных ресурсов -современная форма финансового контроля

 

Эффективность государства во многом определяется тем, как оно распоряжается финансовыми и материальными ресурсами, которые общество доверило ему в управление. В настоящее время необходимо в полной мере активизировать потенциал государственного финансового контроля, что соответствует стратегической задаче повышения эффективности российской государственности: эффективное управление невозможно без эффективного контроля. Вот почему современный этап реформирования экономики страны объективно требует внедрения новой формы государственного финансового контроля - аудита эффективности использования государственных ресурсов. Внедрение аудита эффективности в систему государственного контроля обусловлено необходимостью контролировать не только целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность.

 

Возвращение государству неправильно истраченных бюджетных средств и инициирование уголовных дел против нарушителей финансовой дисциплины - не единственная задача Счетной палаты Российской Федерации. Необходимо сделать все, чтобы управление общественными ресурсами было максимально рациональным и результативным. Поэтому не случайно для Счетной палаты 2004 год - рубеж перехода к аудиту эффективности использования бюджетных средств и управления материальными ресурсами в целом. Он должен дополнить традиционный финансовый аудит в части оценки эффективности, результативности и экономичности бюджетных программ и их влияния на социально-экономическое положение России. “Аудит эффективности призван охватить весь спектр деятельности государства - от оценки отдельных программ до деятельности государственных органов, организаций и даже отдельных чиновников”1.

 

В рамках данной рубрики предлагаем вашему вниманию статью аудитора Счетной палаты Российской Федерации, кандидата экономических наук С.Н. Рябухина.

 

В начале нового века и нового этапа реформирования экономики России явно обозначилась потребность в поисках и активизации новых, современных функций и инструментария государственного воздействия и регулирования социально-экономического развития страны. Определенное сужение сферы государственного воздействия на экономику обусловило поиск и переход к адекватным рыночной среде способам использования ресурсов, особенно государственных. Ключевыми функциями государства становятся стратегически обеспечивающие и контрольные формы воздействия на эффективность воспроизводственного процесса. Сегодня традиционные государственные функции испытывают трансформационные процессы, адаптируясь к новым условиям. В частности, финансовый контроль активно изменяется от традиционной проверки правильности, адресности, целесообразности и законности распределения государственных финансовых ресурсов к контролю с позиции эффективного, результативного и экономичного использования государственных ресурсов в форме аудита эффективности.

 

Аудит эффективности - относительно новая форма аудита, это область науки, форма которой непрерывно изменяется, и которая обладает значительными потенциальными возможностями. Аудит эффективности (наряду с традиционным финансовым аудитом) должен занимать доминирующую позицию в структуре учета в рамках государственной контрольной системы, ибо его цель - дать гарантии эффективного использования государственных ресурсов.

 

В практике анализа и контроля за бюджетным процессом пока преобладает (и это зафиксировано во многих методических рекомендациях и пособиях, используемых контрольными органами различного уровня) подход, связанный с исполнением бюджетных назначений. Имеются в виду объемные параметры поступления средств, кассовое исполнение бюджета по министерствам и ведомствам при финансировании расходов в пределах бюджетных назначений (главным здесь является выяснение причин отклонений объемов финансирования от бюджетных назначений). При этом очень трудно связать практикующуюся оценку исполнения расходной части бюджета (с точки зрения изменившейся по внешним причинам потребности в финансировании расходов - инфляция, форс-мажорные обстоятельства и др.) с попытками оценить эффективность использования бюджетных средств.

 

Появление аудита эффективности как особого вида контроля можно отнести к 70-м годам прошлого века, когда собственно было зафиксировано появление термина “аудит эффективности” в Лимской декларации руководящих принципов государственного финансового контроля. В Декларации отмечается, что кроме финансового аудита (проверка целевого использования средств и ведения финансовой отчетности), важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля (его задача несколько иная) - определить насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе “организационную и административную системы”. Институционализация (теоретико-практическая) нового вида контрольной деятельности связана, во-первых, с тенденциями повышения роли государственных финансов в экономике развитых стран; во-вторых, с развитием систем государственного финансового контроля, когда контроль только за распределением и учетом расходования государственных средств уже не отвечает потребности эффективного государственного управления; в третьих, с необходимостью повышения эффективности систем контроля, особенно внутреннего (ведомственного).

 

К этому следует добавить, что в настоящее время появились современные механизмы и инструменты финансового контроля за использованием бюджетных средств, способные обеспечить выявление нарушений, и определенным образом гарантировать возможность пресечения неэффективного использования государственных ресурсов. Данные механизмы способны работать только в условиях прозрачности и публичности бюджетного процесса. Становление демократических институтов, формирование цивилизованных отношений между парламентом и исполнительной властью в значительной степени обеспечили независимость финансового контроля, усилив его ориентацию на законодательный уровень, тем самым дав парламенту мощный и действенный инструмент при использовании результатов контрольной деятельности.

 

Существуют как прямые, так и косвенные способы повысить качество управления государственными ресурсами посредством реализации функций аудита. Прямые способы - это внедрение рекомендаций аудиторских отчетов. Косвенные способы - это создание побудительных мотивов к улучшению эффективности использования государственных ресурсов с помощью аудиторских проверок (в том числе). Необходимость аудита эффективности обусловлена спросом на более гибкие и эффективные по затратам формы управления, кроме того финансовые аналитики и законодатели нуждаются в достоверной финансовой информации, а также в информации по показателям деятельности органов управления.

 

Возникновение аудита эффективности в системе государственного контроля обусловлено необходимостью контролировать не только целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность. Аудит эффективности является достаточно сложным и многоплановым инструментом контроля, который включает в себя такие основные функции как:

 

- контроль за экономической  обоснованностью, правомерным, целевым  и эффективным использованием  государственных финансовых ресурсов;

 

- анализ результативности  использования государственных  финансовых ресурсов;

 

- проверка эффективности  деятельности государственных органов  при реализации предусмотренных  положений финансовой политики, в том числе расходования бюджетных  средств.

 

В общей постановке проблем аудит эффективности использования ресурсов представляет собой информационно-прозрачную, достоверную проверку деятельности экономических субъектов в области использования различного вида средств. Особую разновидность аудита эффективности представляет аудит эффективности расходования средств государственного бюджета (аудит эффективности бюджетных расходов), ориентированный на активизацию контроля за бюджетным процессом не только на стадии распределения и доведения государственных средств до их потребителей, но и включая оценку эффективности, целесообразности и результативности бюджетных расходов. Таким образом, обеспечивается контроль за принятием экономических решений (отдельными аспектами финансовой экономической политики) с точки зрения их результативности.

 

Аудит эффективности отличается от проверок целевого характера расходования государственных средств. Данная форма контроля включает не только анализ результативности бюджетных проектов и программ. Должен осуществляться комплексный и всеобъемлющий анализ причин неэффективного использования государственных средств на основе рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса, действующего законодательства и всей экономической политики государства.

 

Бюджетная система в идеале должна быть ориентирована не просто на освоение государственных средств, а на достижение конкретного и точного результата, при этом в данной системе осуществляется увязка ресурсного обеспечения бюджетной организации с итогами ее деятельности.

 

Для реализация аудита эффективности необходимо:

 

- наличие адекватной современным  требованиям системы учета, содержащей  параметры отчетности органов  власти об эффективном расходовании  государственных ресурсов;

 

- объективные условия  перехода к аудиту эффективности (правовая база, наделение отдельными  правами и полномочиями контрольных  органов, наличие методического  обеспечения и квалифицированных  специалистов).

 

В то же время при разработке конкретных мер по созданию возможностей использования аудита эффективности возникают причины, сдерживающие его внедрение. В частности, к ним можно отнести:

 

- незначительность периода  функционирования рыночных механизмов  регулирования и соответствующих  им механизмов государственного  контроля;

 

- наличие значительного  объема финансовых нарушений, нецелевого, полукриминального использования  средств, что обуславливает первоочередность  решения именно этих проблем;

 

- отсутствие законодательно  отработанной системы государственного  финансового контроля, с четким  определением функций и полномочий  органов контроля;

 

- ограничение в законодательно-правовом  плане функций Счетной палаты  Российской Федерации, имея в  виду ее возможности в реализации  аудита эффективности.

 

Контроль эффективности использования государственных ресурсов не является новой проблемой для российской науки и практики, поскольку речь идет о концентрации внимания на одном из аспектов государственной финансово-экономической политики, который связан со сферой использования бюджетных ресурсов. Контроль эффективности в самом общем плане является многоаспектной проблемой, сферы и взаимосвязи которой достаточно трудно локализуются. Это во многом предопределило снижение активного интереса к ней, учитывая субъективные возможности сдвига отдельных элементов ее анализа в сферы интересов политически соперничающих групп в российском обществе реформационного периода.

 

Сегодня в практике контрольной деятельности преобладают элементы выявления нарушений, контроля процессов и в значительно меньшей степени отводится значение целям оценки эффекта, улучшения деятельности и расходования ресурсов. Это означает, что аудиторские проверки, независимо от используемых подходов, должны быть ориентированы на то, чтобы оказать потенциальное влияние на деятельность организаций или использование ресурсов. Аудит, не отвечающий на вопрос “что делать?”, на сегодняшний день становится все менее востребованным.

 

Задача ориентированного на эффективность аудита главным образом заключается в оценке результатов, достигнутых по отношению к планам. С самого начала аудиторской проверки должны рассматриваться не детали методов или процессов, а сами промежуточные или конечные результаты. Такой подход особенно целесообразно применять, когда есть соответствующие критерии для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организации. Если результат оказывается удовлетворительным, то риск того, что деятельность или процесс имеют недостатки, оказывается минимальным. В случае же неудовлетворительного результата направление деятельности и система контроля должна проверяться в той степени, которая необходима для выявления конкретных причин проблемы.

 

В аудите эффективности можно выделить 2 основных направления:

 

1. Аудит эффективности  использования государственных  ресурсов, объектом которого является  вся сфера государственных ресурсов - от имущества и природных  ресурсов до федерального бюджета  и бюджетов субъектов Российской  федерации.

 

2. Аудит эффективности  расходования бюджетных средств, федерального бюджета, бюджета субъектов  Российской Федерации, муниципальных  бюджетов и консолидированного  бюджета Российской Федерации.

 

Учитывая актуальность этой проблемы в условиях определенной напряженности с финансированием многих важных статей бюджета, сегодня основное внимание должно быть уделено контролю эффективности бюджетных расходов, а так же необходимости корректировки отдельных направлений бюджетных расходов. Аудит эффективности приобретает все большую актуальность, что связано с формированием предпосылок и условий, определяющих рост отношений в области финансового контроля и необходимость трансформации отношений в сфере использования государственных ресурсов. В частности, речь идет о том, что:

 

- повышается ответственность  за расходование государственных  средств, их целенаправленное, квалифицированное, экономичное и эффективное использование;

 

- ответственность за использование  государственных ресурсов становится  все более реальной, требования  исполнения законодательно-правовых  норм в регулировании ресурсно-имущественных  отношений ужесточаются;

 

- контроль эффективности  использования государственных  средств должен обладать высоким  уровнем независимости, так как  это обстоятельство является  предпосылкой его достоверности  и результативности.