Совершенствование государственного финансового контроля в Российской Федерации

Наконец, стоит упомянуть  еще один нормативный правовой акт, а именно, Приказ Министерства Финансов РФ от 14 апреля 2000 года N 42н «Об утверждении  Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ»  Приказ Министерства Финансов РФ от 14 апреля 2000 года N 42н «Об утверждении  Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства Финансов РФ».. При его применении необходимо учитывать, что контрольно-ревизионные органы Министерства финансов были упразднены в связи с учреждением Росфиннадзора, а на смену им пришли территориальные органы ФС ФБН. Таким образом, данный нормативный акт фактически утратил силу, однако его основная ценность состоит в наличии четкого определения понятий ревизии и проверки, которые являются важнейшими методами финансового контроля, которые применяет в своей работе Росфиннадзор. К настоящему моменту уже выработан новый проект Инструкции, которая касается порядка осуществления финансового контроля ФС ФБН. Принятие Приказа Министерства финансов о ее утверждении станет очередным шагом на пути к совершенствованию нормативной базы регулирования контрольно-надзорной деятельности Службы.

В каждом федеральном округе РФ созданы специальные совещательные  органы - методические советы ФС ФБН, в  состав которых входят руководители территориальных управлений Службы. Такая система позволяет более  эффективно принимать решения на уровне Центрального аппарата Росфиннадзора, так как предполагает предварительное обсуждение возникающих вопросов с методическими советами и, затем, на уровне отдельных территориальных управлений. «Профессия: государственный финансовый контроль» (интервью с заместителем Руководителя Росфиннадзора Николаем Малаковым)//»Бюджет». - 2006. Октябрь. С. 18.

Что касается территориальных  органов Росфиннадзора, то в настоящее время функционирует 78 территориальных управлений. Как и ФС ФБН, каждое из них обладает статусом юридического лица. Как уже было сказано, их деятельность регламентируется недавно утвержденным Министерством финансов РФ Положением о территориальных органах ФС ФБН. Так, подробно регулируются полномочия этих органов, закрепляются права и обязанности руководителя и сотрудников территориальных управлений. Правительством РФ установлена предельная численность работников территориальных органов Росфиннадзора в количестве 5729 человек. В целом, отмечается, что ФС ФБН сохранила территориальный контрольно-ревизионный аппарат, существовавший у Министерства финансов РФ в субъектах РФ. Ю.А. Данилевский, Л.Н. Овсянников. Финансовый контроль: основные направления развития//»Бухгалтерский учет». - 2004. - N 24. С. 6.

В соответствии с Положением о ФС ФБН центральный аппарат  Росфиннадзора осуществляет контроль за деятельностью своих территориальных органов. Таким образом, можно говорить о внутриведомственном, или внутреннем, контроле в рамках Службы. В Управлении организационно-инспекторской деятельности и специального обеспечения создан Контрольно-инспекторский отдел, осуществляющий контрольные мероприятия по проверке как финансово-хозяйственной деятельности, так и контрольно-надзорной работы территориальных органов ФС ФБН. Наличие внутриведомственного контроля, по нашему мнению, способствует более эффективной работе Росфиннадзора по организации проведения внешнего финансового контроля.

Отметим также, что ФС ФБН  вправе издавать правовые акты, не носящие  нормативный характер. В частности, можно привести в пример Приказ ФС ФБН от 10 ноября 2004 года N 99 «О полномочиях руководителей территориальных управлений ФС ФБН по определению периодов работы, включаемых в стаж государственной службы» Приказ ФС ФБН от 10 ноября 2004 года N 99 «О полномочиях руководителей территориальных управлений ФС ФБН по определению периодов работы, включаемых в стаж государственной службы»., Приказ ФС ФБН от 17 ноября 2004 года N 102 «О должностных лицах ФС ФБН, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях». Приказ ФС ФБН от 17 ноября 2004 года N 102 «О должностных лицах ФС ФБН, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях» Безусловно, принятие подобных внутриведомственных актов необходимо для регулирования и осуществления контроля за деятельностью как центрального аппарата, так и территориальных органов Службы.

Отметим, что возможность  Росфиннадзора как федеральной службы издавать акты, дающие толкования каким-либо нормам права, представляется достаточно спорной. Так, например, Письмо ФС ФБН от 23 ноября 2004 года N 43-01-09-25/1644 Письмо ФС ФБН от 23 ноября 2004 года N 43-01-09-25/1644. содержит разъяснения, касающиеся полномочий территориальных органов Росфиннадзора в сфере производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ.(далее - КоАП РФ). Повторим, что в соответствии со смыслом административной реформы только федеральные министерства наделены нормотворческими функциями.

Данное Письмо ФС ФБН может  быть рассмотрено как акт, содержащий нормы права и имеющий обязательную силу. С нашей точки зрения, издание  таких актов должно входить в  полномочия Министерства финансов РФ. С другой стороны, анализ конкретной ситуации, сложившейся в системе  федеральных органов исполнительной власти, выявляет, что возложение этих полномочий на министерства не всегда возможно и эффективно. Во-первых, это  создает большой объем работы в рамках министерства. Во-вторых, на уровне федеральных служб проще  реально оценить сложившуюся  ситуацию и дать конкретное толкование или разъяснение. Наконец, рассуждая  с практической точки зрения, отметим, что наличие более подробного регулирования лучше, чем его  отсутствие. Кроме того, граждане и  организации вправе обжаловать принятые нормативные акты. Таким образом, для поиска оптимального решения  в сложившейся ситуации необходимо исследовать проблему со всех сторон.

Функции и полномочия ФС ФБН

Переходя от организационно-правовых основ непосредственно к вопросам деятельности Росфиннадзора в области финансового контроля, напомним, что функции и полномочия Службы закреплены в постановлениях Правительства РФ от 8 апреля 2004 года и от 15 июня 2004 года. Законодательные основы содержатся в БК РФ и Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле».

Приоритетные задачи, на решение которых должна быть направлена деятельность Росфиннадзора, определяются в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Бюджетном послании Президента РФ, Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу. Контрольно-надзорные мероприятия в большинстве случаев осуществляются в соответствии с годовым Планом контрольной и надзорной работы ФС ФБН, который утверждается Министерством финансов РФ в соответствии с поставленными задачами. В План включены приоритетные направления работы, которыми в настоящее время можно назвать проверку всей «вертикали» бюджетополучателей от главных распорядителей до непосредственных получателей бюджетных средств. Территориальные органы Службы действуют как во исполнение централизованных заданий, так и в соответствии со своими планами. Планы территориальных органов Службы, в свою очередь, содержат также контрольные мероприятия, которые планируются по обращениям правоохранительных органов, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, иных уполномоченных органов. За период работы Росфиннадзора в 2004-2005 году около 90% контрольных мероприятий были проведены в соответствии с Планом, кроме того, проводились и внеплановые ревизии и проверки.

Внеплановые мероприятия  могут проводиться по поручениям Президента РФ, Председателя и заместителей Председателя РФ, министра финансов РФ. В их основе могут лежать обращения  органов Прокуратуры, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ. Существует строгая  процедура оформления внеплановых  проверок: они должны быть мотивированы и обоснованы, а обращения о  проведении проверок - подписаны соответствующими должностными лицами. В качестве примера  внепланового мероприятия можно  привести проверку расходования бюджетных  средств ЗАТО (закрытого административно-территориального образования) Байконур по поручению  Правительства РФТайная сила надзора (интервью с Руководителем Федеральной службы финансово-бюджетного надзора С.Ю. Павленко)//»Банковский ряд». - 2006. Весна. - Спецвыпуск. С. 13..

Приведенный выше пример позволяет  также составить представление  о функции Росфиннадзора по проведению «мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере».

В Положении о ФС ФБН  также закреплено полномочие Службы по контролю и надзору «за исполнением  органами финансового контроля федеральных  органов исполнительной власти, органов  государственной власти субъектов  РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном  контроле и надзоре». Речь идет о  внутреннем финансовом контроле, который  осуществляется специальными подразделениями  вышеперечисленных органов. Отметим, что данное полномочие нуждается  в законодательном закреплении  в БК РФ. Для более эффективного осуществления внешнего финансового  контроля Росфиннадзором представляется важным также разработка неких стандартов и единых правил осуществления внутреннего финансового контроля.

Очевидно, что при выявлении  ФС ФБН в ходе проверок и ревизий  случаев неправомерного использования  средств, нарушений бюджетного законодательства, а также иных правонарушений должны применяться меры ответственности. Проблема заключается в том, что  и здесь отсутствует достаточное  нормативное регулирование. Бюджетное  законодательство не дает четкой характеристики различных видов финансовых правонарушений. В результате, суды не всегда могут  определить их состав, что делает практически  неосуществимым применение каких-либо санкций, которые, в свою очередь, представляются также недостаточно регламентированными.

В сфере деятельности ФС ФБН законодательно закреплены санкции  за нецелевое использование средств  федерального бюджета. Данные меры предусмотрены  статьей 15.14 КоАП РФ (производство по таким  делам осуществляет Росфиннадзор в пределах своей компетенции), статьей 285.1 Уголовного кодекса РФ. Кроме того, статья 284 БК РФ предусматривает возможность списания в бесспорном порядке «сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями», однако порядок списания средств не урегулирован нормативными правовыми актами. БК РФ также закрепляет возможность вынесения представлений «о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса». О малой эффективности данной меры можно судить по приведенному выше примеру, связанному с размещением государственных заказов: не разработано механизма осуществления данной санкции.

Наконец, Росфиннадзор является органом валютного контроля, в связи с чем он наделен полномочиями по контролю и надзору «за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений». Осуществление контрольно-надзорных мероприятий в этой области также порождает ряд проблем, связанных со взаимодействием ФС ФБН с иными органами и агентами валютного контроля, с порядком применения соответствующих санкций. Для урегулирования этих вопросов, и в частности, в целях совершенствования взаимоотношений с агентами валютного контроля в настоящее время издано два важных документа. В 2005 году было подписано Соглашение о взаимодействии ФС ФБН и Федеральной таможенной службы при осуществлении валютного контроля, Официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. http://www.rosfinnadzor.ru. основной целью которого является «обмен информацией, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности; обмен ведомственными правовыми актами, осуществление совместных мероприятий, издание совместных документов по вопросам валютного контроля». В 2006 году было заключено Соглашение о сотрудничестве и информационном взаимодействии ФС ФБН и Федеральной налоговой службы при осуществлении валютного контроля. Практика подписания подобных соглашений благоприятно влияет на эффективность проводимых мероприятий по валютному контролю.

Одной из функций Росфиннадзора является «организация формирования и ведения единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере». Важной составляющей в рамках данной функции является информирование граждан и организаций о деятельности Службы. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти». федеральные органы исполнительной власти должны обеспечивать доступ граждан и организаций к информации об их деятельности, в том числе размещая такую информацию в сети Интернет. Утвержден перечень сведений, которые должны быть доступны каждому. В частности, Росфиннадзор должен обеспечивать доступ к принимаемым им нормативным актам, к информации о порядке своей деятельности, публиковать аналитические доклады и обзоры информационного характера, официальную статистическую информации, и, что особенно важно, «сведения о результатах проверок, проведенных федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами, а также проверок, проведенных в этих органах и организациях». С другой стороны, есть определенные ограничения, связанные с конфиденциальностью некоторой информации. Так, например, существуют препятствия в случае раскрытия информации, касающейся деятельности Федеральной службы охраны, Министерства обороны РФ и некоторых других органов и организаций. Однако стоит отметить, что, с нашей точки зрения, у Росфиннадзора существует хорошо разработанный информационный Интернет-ресурс, по большинству параметров отвечающий требованиям указанного Постановления Правительства РФ и позволяющий достаточно полно ознакомиться с информацией о деятельности ФС ФБН.