Совершенствование государственного финансового контроля в Российской Федерации

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом  исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору  в финансово-бюджетной сфере, а  также функции органа валютного  контроля. Федеральная служба страхового надзора - контроль за соблюдением страхового законодательства. Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля. Постановление Правительства РФ от 08.04.2004 г. N 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»//Собрание законодательства РФ N 15. 12.04.2004. ст. 1490.

2.4 Организационно-правовые  основы деятельности ФС ФБН  и место ФС ФБН в системе  органов государственного финансового  контроля

Для характеристики роли Росфиннадзора в системе федеральных органов государственного финансового контроля необходимо составить представление об истории возникновения Службы, о ее правовом статусе, а также о взаимосвязи и взаимодействии ФС ФБН с другими органами государственной власти. Стоит отдельно сказать о взаимодействии в рамках системы органов финансового контроля, а также об отношениях с другими органами государственной власти, которые, так или иначе, оказывают влияние на деятельность Службы.

В первую очередь, обратимся  к вопросам создания Росфиннадзора. Служба была образована в ходе административной реформы, проводимой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти». ФС ФБН была создана на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля). Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов.

Действительно, отделение  органов, осуществляющих финансовый контроль, представляется прогрессивным шагом  в целях более эффективного осуществления  контрольно-надзорных мероприятий. Однако нельзя забывать, что ФС ФБН  находится в ведении Министерства финансов РФ, которое осуществляет координацию и контроль ее деятельности. В связи с этим, нередко возникает  вопрос о степени независимости  Службы и самостоятельности реализации ее функций. Некоторые авторы предполагают, что ФС ФБН осуществляет внутриведомственный  контроль по отношению к государственному сектору экономики и организациям, получающим бюджетные средства. В.Г. Ермилов. К теории государственного финансового контроля//»Финансы». - 2005. N 2. С. 64. С нашей точки зрения, такая позиция представляется необоснованной, так как Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, обладающим определенным кругом полномочий, собственной организационной структурой, и осуществляет функции по контролю и надзору за различными субъектами правоотношений, связанными с финансовой деятельностью государства. Кроме того, согласно определению, данному в Лимской декларации, органы внутреннего финансового контроля должны создаваться внутри органа государственного власти и проверять лишь деятельность данного государственного органа. Действительно, внутренний финансовый контроль существует и внутри ФС ФБН, однако это представляется важным для любой организации. Таким образом, нет оснований для того, чтобы говорить о внутреннем финансовом контроле, когда речь идет о проведении контрольных мероприятий вне рамок самого Росфиннадзора.

Переходя к вопросам взаимоотношений  Службы с иными органами государственной  власти, заметим, что в этой сфере  возникает множество проблем. Ввиду  отсутствия ясной и четко урегулированной  системы органов финансового  контроля, существуют как пробелы  в некоторых сферах, так и напротив, дублирование функций различными органами.

Наибольшие проблемы, по нашему мнению, возникают в ходе функционирования и взаимодействия ФС ФБН и Счетной Палаты РФ. До сих пор среди ученых и государственных  чиновников не прекращаются споры по поводу того, какой орган наиболее важен и как должны быть распределены полномочия между ними. См., например: В.Г. Ермилов. К теории государственного финансового контроля//»Финансы». - 2005. N 2. С. 62-64; В.Г. Пансков. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране//Финансы. - 2002. N 5. С. 56-60; Тайная сила надзора (интервью с Руководителем Федеральной службы финансово-бюджетного надзора С.Ю. Павленко)//»Банковский ряд». - 2006. Весна - Спецвыпуск. С. 12. Существует точка зрения, что объективный финансовый контроль может осуществлять только Счетная Палата, как единственный самостоятельный и независимый орган. Однако нельзя забывать о ее подотчетности Федеральному Собранию РФ. С нашей точки зрения, правильным было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, представляется необходимой и некая координация деятельности Счетной палаты РФ и ФС ФБН. В настоящее время взаимодействие происходит, в основном, в виде согласования проектов планов контрольно-ревизионной работы на очередной год; проверки и ревизии могут распределяться по времени, чтобы два органа не действовали одновременно.

Представляется чрезвычайно  важным взаимодействие ФС ФБН и Министерства финансов РФ (Министерство). В связи  с тем, что Служба не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное  регулирование различных вопросов ее деятельности возлагается, в основном, на Министерство. Для обеспечения  эффективного выполнения Росфиннадзором правоприменительных функций Министерство должно издавать акты нормативного характера, регулирующие различные сферы деятельности Службы, закрепленные в Положении. Однако нельзя забывать, что, несмотря на то, что ФС ФБН находится в ведении Министерства, она не подчиняется ему непосредственно, а обладает независимостью, самостоятельно реализует свои полномочия. Смысл преобразований, произошедших в ходе административной реформы 2003 года, состоит не в создании иерархической системы «федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство», а в четком разграничении компетенции обозначенных федеральных органов исполнительной власти.

Одной из ключевых задач  является регулирование вопросов взаимодействия Росфиннадзора с Федеральным Казначейством. Федеральное Казначейство наделено полномочиями по предварительному и текущему финансовому контролю, в то время как ФС ФБН, в основном, осуществляет последующий финансовый контроль в бюджетной сфере. Для эффективной работы одной федеральной службы необходимо поддержание постоянной связи с другой: важно организовать оперативный обмен информацией между двумя органами для осуществления более эффективного контроля.

Важно также урегулировать  вопросы взаимоотношений Росфиннадзора с Генеральной прокуратурой РФ (Прокуратурой), иными правоохранительными органами. По результатам проводимых проверок ФС ФБН передает материалы об обнаруженных правонарушениях в Прокуратуру и Министерство внутренних дел, которые, в свою очередь, осуществляют следственные действия и направляют дела в суды. Вопросы взаимодействия регулируются, в частности, Приказом Министерства финансов РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ от 7 декабря 1999 года N 89н/1033/717, Приказ Министерства финансов РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ от 7 декабря 1999 года N 89н/1033/717. который, однако, нуждается во внесении изменений, связанных с реформированием системы федеральных органов исполнительной власти.

Итак, ФС ФБН в настоящее  время является федеральным органом  исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные полномочия в  финансово-бюджетной сфере. Сложно сделать однозначный вывод о  ее роли в системе органов финансового  контроля федерального уровня. Отметим, что деятельность Росфиннадзора распространяется на отношения в финансово-бюджетной и валютной сфере (о соответствующих функциях и полномочиях речь пойдет ниже). ФС ФБН обладает уникальным набором задач. Представляется неверным оспаривать ее самостоятельность в отношениях с Министерством финансов РФ, так как их полномочия законодательно разграничены. Объективность проводимого финансового контроля не может быть оспорена лишь на основании того, что в новой системе федеральных органов исполнительной власти деятельность Службы координируется Министерством финансов РФ.

Представляется, что сейчас наиболее важно определить роль и  место Росфиннадзора в отношениях с Счетной Палатой РФ. Полномочия двух органов во многом схожи как по контролируемым субъектам и по видам их деятельности, так и по формам проводимых контрольных мероприятий. Постоянные столкновения и противостояние двух этих органов отражаются на эффективности финансового контроля.

Правовое регулирование  деятельности ФС ФБН

Для характеристики системы  федеральных органов государственного финансового контроля, а также  места ФС ФБН в этой системе, представляется необходимым обратиться к ряду нормативных  актов. Основы деятельности органов  государственной власти регулируются, в первую очередь, Конституцией РФ, различными законодательными актами, более подробная регламентация  осуществляется на уровне подзаконных  нормативных актов. Важно иметь  представление об источниках, содержащих положения, касающиеся правового статуса, организационных и функциональных основ деятельности Росфиннадзора.

Как уже было отмечено, Росфиннадзор был создан в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти». ФС ФБН стала одной из пяти федеральных служб, подведомственных Министерству финансов РФ. В настоящее время Министерству финансов РФ подведомственны также: Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральное казначейство (федеральная служба). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 года N 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 года N 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора». Росфиннадзор был наделен контрольно-надзорными функциями в финансово-бюджетной сфере, а также полномочиями по валютному контролю. Полномочия и вопросы организации деятельности Службы получили отражение в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 2004 года N 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 года N 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора». (далее - Положение о ФС ФБН). В результате дальнейшей работы по созданию нормативно-правовой базы функционирования Службы был подписан Приказ Министерства финансов РФ от 11 июля 2005 года N 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора». Приказ Министерства финансов РФ от 11 июля 2005 года N 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово - бюджетного надзора». Данное Положение регулирует как полномочия, так и организационные основы деятельности территориальных органов Росфиннадзора, возникших на месте соответствующих контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ.

Важнейшим законодательным  актом, регулирующим основы деятельности Росфиннадзора как органа государственного финансового контроля, является Бюджетный кодекс РФ. Статья 152 БК РФ определяет органы государственного и муниципального финансового контроля как участников бюджетного процесса, а статья 164 относит Службу к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне. Однако бюджетные полномочия Росфиннадзора не раскрыты, в то время как их четкое определение способствовало бы более эффективной работе ФС ФБН. Как известно, наличие ясных, законодательно закрепленных полномочий дает достаточные правовые основания для мероприятий, которые осуществляются тем или иным органом государственной власти. В связи с этим, в настоящее время ведется работа по совершенствованию законодательства по вопросам регулирования деятельности ФС ФБН как участника бюджетного процесса.

Глава 26 раздела IX БК РФ посвящена  основам государственного и муниципального финансового контроля. В частности, в статье 266 ФС ФБН названа среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль. Статья 268 БК РФ («Финансовый контроль, осуществляемый ФС ФБН») определяет, что Служба «осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов», а также «вправе осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств».

Надо заметить, что данные нормы БК РФ предлагают рамочное регулирование, обозначают лишь основные направления  деятельности и предполагают принятие дополнительных нормативных актов  в целях более подробной регламентации  деятельности Росфиннадзора. К настоящему моменту не существует достаточного правового регулирования этих вопросов, не уточнены формы и порядок осуществления указанных полномочий. Таким образом, необходимо как можно скорее провести масштабную работу по разработке необходимых законодательных и подзаконных актов, наличие которых позволило бы усовершенствовать систему проводимых мероприятий, придать ей черты законности.

Кроме БК РФ, назовем также  Федеральный закон от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ «О валютном регулировании  и валютном контроле» Федеральный  закон от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»., закрепляющий состав органов и агентов валютного контроля, а также их полномочия. В пункте 2 статьи 22 указанного закона закреплено, что органами валютного контроля в РФ являются «Центральный банк РФ, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ». Таким органом в соответствии с вышеобозначенным Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 года и является ФС ФБН. В соответствии с пунктом 5 статьи 22 закона она наделена полномочиями по контролю за «осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами». Важно, что в данном законе также обозначены права и обязанности органов валютного контроля и их должностных лиц. Анализируя ситуацию, складывающуюся в ходе реализации данного закона, вновь приходим к выводу о том, что не приняты подзаконные акты, необходимые, в частности, для более четкого регулирования деятельности Росфиннадзора в области валютного контроля.