Совершенствование государственного финансового контроля в Российской Федерации

5. Принцип объективности  предопределяет правильное, полное  и объективное объяснение результатов  контроля на основе сопоставления  содержания проверенных фактов  с законами, основными положениями,  инструкциями и распоряжениями  руководящих органов, регулирующими  проверяемую деятельность и действия  должностных лиц при ее выполнении.

6. Принцип независимости  устанавливает недопустимость какого-либо  силового, материального или морального  воздействия на субъект контроля.

7. Принцип гласности вытекает  из сущности контроля, осуществляемого  в интересах государства. Результаты  контроля доводят до сведения  коллектива, чья деятельность проверялась,  вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях  - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля  и принятых по ним решений  мобилизует на устранение выявленных  отрицательных факторов и обеспечение  успешного выполнения возложенных  на них обязанностей, воспитывает  их в духе соблюдения действующих  законов и положений.

8. Принцип эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.

Глава II. Система органов государственного финансового контроля: полномочия, основные направления деятельности и вопросы их координации

В течение уже десяти лет  в российском обществе идет обсуждение вопроса о том, какой орган  государственной власти является «главным»  при осуществлении внешнего (надведомственного) государственного финансового контроля. Есть два подхода, по одной из них таковым должна быть Счетная палата РФ, как конституционный орган государственного финансового контроля, а по другой Минфин РФ (после реализации административной реформы), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее - Служба, ФС ФБН). У каждой стороны есть свои доводы. Цель данной работы - проанализировать законодательство о государственном финансовом контроле и с учетом позиции доктрины, судебной практики высказать свои соображения по данному вопросу, а также дать практические рекомендации по организации координированной работы всех органов имеющих финансово-контрольные полномочия.

2.1 Общая характеристика  федеральных органов государственного  финансового контроля

Четкая организация системы  органов государственного финансового  контроля является непременным условием эффективности его осуществления. Нечеткое разграничение полномочий, неоднозначно поставленные задачи, отсутствие взаимодействия между органами не способствует успешному функционированию данного  института. Для создания действенной  системы органов государственного финансового контроля необходимо, прежде всего, представлять, на каких принципах  она должна быть основана. Здесь стоит обратиться к Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятойКонгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 году (далее - Декларация) Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята КонгрессомМеждународной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 году).. В ней, в частности, определены основные принципы деятельности контрольных органов, порядок их взаимоотношений, как между собой, так и в системе органов государственной власти в целом.

В Декларации установлено, что  объективная и эффективная работа контрольных органов может осуществляться лишь при условии их функциональной и организационной независимости. Данный акт содержит общие правила, касающиеся взаимоотношений органа финансового контроля с представительными  и исполнительными органами власти в государстве, а также определяет наиболее важные права, которыми он должен обладать. В целях создания единой концепции системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации важно обратить внимание на предложенное разделение на внешний и внутренний финансовый контроль. «Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций». Там же, с. 3.

Декларация предполагает, что в государстве должен существовать высший контрольный орган, выступающий  в качестве органа внешнего финансового  контроля.

Представляется важным сравнить существующую организацию финансового  контроля в Российской Федерации  с указанными выше положениями. Кратко рассмотрим систему органов государственного финансового контроля, выполняющих, с нашей точки зрения, функции  внешнего контроля. Обратимся лишь к федеральным органам государственной  власти, поскольку система органов финансового контроля всех трех уровней (федерального, регионального и местного) заслуживает отдельного комплексного исследования.

Итак, стоит сразу отметить, что в Российской Федерации не существует единой, четко и понятно  организованной системы органов  финансового контроля. Можно говорить о сформированности отдельных органов государственной власти, осуществляющих определенные контрольные полномочия в сфере публичных финансов.

В первую очередь, отметим  такой орган, как Контрольное  управление Президента РФ, действующее  на основании соответствующего Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июня 2004 года N 729. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» (с изменениями от 21 октября 2008 г.)

Оно наделено функциями по контролю за исполнением актов, издаваемых Президентом, за реализацией общенациональных проектов, за исполнением поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ, а также за реализацией ежегодных посланий Президента РФ и иных его программных документов. Таким образом, не обладая полномочиями по проведению непосредственно финансового контроля, данный орган может контролировать ход различных финансово-бюджетных мероприятий, реализуемых в целях выполнения актов, посланий, программных документов Президента РФ. Важно отметить, что Контрольное управление может осуществлять контроль и за работой Росфиннадзора.

В соответствии с главой 26 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) полномочиями по осуществлению  государственного финансового контроля на федеральном уровне обладают законодательные  органы РФ, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль в финансово-бюджетной сфере (статья 265 БК РФ). Важно, что эти органы вправе создавать собственный контрольный  орган, которым сейчас является Счетная  Палата РФ. Государственный финансовый контроль осуществляется также федеральными органами исполнительной власти (статья 266 БК РФ), среди которых выделены Федеральное Казначейство и ФС ФБН (статьи 267, 268 БК РФ), а также главные  распорядители бюджетных средств (статья 269 БК РФ).

Однако финансовый контроль реализуется не только в бюджетной  сфере. Необходимо отметить существование  налогового и валютного контроля, а также банковского надзора. Исходя из этого, можно назвать более  широкий круг контрольных органов, чем перечисленный в БК РФ. На федеральном уровне финансово-контрольные  мероприятия проводятся соответствующими комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной Палатой РФ, Правительством РФ, рядом федеральных органов  исполнительной власти, а также Центральным  Банком РФ (который не обладает статусом органа государственной власти и  осуществляет валютный контроль и банковский надзор). Остановимся подробнее на рассмотрении правового статуса  некоторых органов, осуществляющих финансово-бюджетный контроль.

Счетная Палата РФ является конституционным органом государственного финансового контроля. Ее правовой статус и полномочия регулируются Федеральным  законом от 11 января 2005 года N 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». Задачи Счетной  палаты сводятся, в основном, к деятельности по финансово-бюджетному контролю. Ее контрольные полномочия распространяются как на органы государственной власти, так и на банковскую систему, и  субъекты хозяйственной деятельности в ряде случаев, установленных законом.

Отметим, что именно Счетную  Палату РФ многие специалисты считают  высшим органом государственного внешнего финансового контроля в государстве. Это обусловлено тем, что она  обладает конституционным статусом, не входит ни в одну из ветвей государственной  власти, и, будучи подотчетной Федеральному Собранию РФ, не подчиняется ему и обладает достаточными гарантиями независимости. Председатель Счетной Палаты С.В. Степашин аргументировал необходимость закрепления ее статуса как высшего органа финансового контроля в Российской Федерации тем, что именно Счетная Палата является реально независимой в системе органов государственной власти. Залог социальной стабильности (интервью с Председателем счетной палаты РФ С.В. Степашиным)//»Банковский ряд». - 2006. Весна. - Спецвыпуск. С. 7. В свою очередь, профессор В.Г. Пансков считает, что, принимая во внимание положения Лимской декларации, необходимо придать особый статус деятельности Счетной Палаты РФ как высшему органу государственного финансового контроля. Ее функции и сфера деятельности должны концептуально отличаться от задач других органов финансового контроля, Счетная Палата должна действовать от имени и в интересах всего общества В.Г. Пансков. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране//»Финансы». - 2002. N 5. С. 60..

Однако вопрос придания какому-либо органу статуса высшего контрольного органа в государстве до сих пор  не решен. Более того, как уже было отмечено выше, не существует нормативно закрепленных основ взаимодействия органов государственного финансового  контроля. Наряду с Счетной Палатой РФ и представительными органами государственной власти в лице соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ функционирует ряд органов исполнительной власти, также осуществляющих внешний финансовый контроль. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти наделено функциями по проведению единой финансовой политики, по контролю за деятельностью иных федеральных органов исполнительной власти, что позволяет говорить о наличии у Правительства РФ полномочий, связанных с осуществлением финансового контроля. Особую роль в современной системе органов исполнительной власти играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Отметим, что функциями по контролю в различных сферах, связанных с публичными финансами, наделены федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ. Так, финансовый контроль осуществляют Федеральная налоговая служба и Федеральная служба страхового надзора. Они выполняют, соответственно, функции по налоговому контролю и контролю за соблюдением страхового законодательства. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное Казначейство (Положение о Федеральном Казначействе было утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года N 703).Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 «О Федеральном казначействе» (с изменениями от 14 марта 2005 г., 11 ноября 2006 г., 24 апреля 2008 г.) Очевидно, что наличие такого количества различных органов, выполняющих сходные задачи, не позволяет обеспечить надлежащий уровень финансового контроля в стране. Нельзя говорить об их функциональной независимости, а организационная независимость заменяется отсутствием какой либо структуры внутри системы органов финансового контроля. Представляется важным, чтобы дальнейшее совершенствование финансового контроля в стране происходило на основе четко определенных принципов, в частности тех, которые закреплены в Лимской декларации. В свою очередь, С.А. Андрюшин и А.З. Дадашев предлагают построить систему органов государственного финансового контроля, используя методы, обладающие действенностью с позиций преемственности, альтернативности и системности. С.А. Андрюшин, А.З. Дадашев. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля//»Финансы». - 2002. N 4. - С. 61. Таким образом, необходимо учитывать исторический и зарубежный опыт, а также использовать организационно-функциональный подход к структуре финансового контроля.

2.2 Место и роль Счетной  палаты РФ в системе государственных  органов финансового контроля  РФ

Организационно  правовой статус Счетной палаты РФ

Конституция РФ 1993 года закрепила  создание в России специализированного  Бобкова О.В., Борисов М.С., Гатин А.М., Колпаков Р.В., Никитина О.В., Романова Е.В., Степанова О.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу РФ. Стр. 21. органа для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Согласно п. 5 ст. 101 Конституции РФ, для этого Совет Федерации и Государственная Дума РФ образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Такой закон появился 11 января 1995 г., федеральный закон N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Два этих нормативных акта и определяют статус и полномочия Счетной палаты РФ, предопределяя ее место и роль в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации. Создание других контрольных органов действующая Конституция РФ не предусматривает. Кроме того, важно помнить, что различия в правовом статусе органов государственной власти отчасти предопределены формой акта, этот статус определяющего, и правовым статусом издавшего этот акт органа. Создаваемая Федеральным Собранием РФ, Счетная палата РФ является единственным контрольным органом, осуществляющим свою деятельность на основе специального федерального закона. Исходя из этого, обоснованной выглядит точка зрения В.Г. Панскова, в прошлом аудитора Счетной палаты РФ, который называет Счетную палату РФ высшим, постоянно действующим органом государственного финансового контроля в Российской Федерации. Пансков В.Г. О роли Счетной палаты РФ в системе органов государственного финансового контроля страны//»Финансы» N 9. 2001 год.Логичной выглядит и позиция В.З. Шевлокова, который писал, что для обеспечения независимости финансовому контролю, необходимо поставить орган государственного финансового контроля в совершенно особое положение среди остальных высших органов государства. Шевлоков В.З. Финансовый контроль как функция финансового управления//»Финансы» N 1, 2001 год. Поэтому правовой статус Счетной палаты РФ является наиболее высоким среди всех иных специализированных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность в сфере государственных финансов.

Правовые и  организационные гарантии независимости  и компетентности Счетной палаты РФ

Важнейшей предпосылкой объективности  и эффективности любого контроля является независимое положение  осуществляющего его субъекта. Статья 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» гласит, что  Счетная палата Российской Федерации  является постоянно действующим  органом государственного финансового  контроля, образуемым Федеральным Собранием  Российской Федерации и подотчетным  ему. Термин «подотчетный» в данном случае не указывает на несамостоятельность  или какую-либо зависимость Счетной  палаты РФ от Федерального Собрания РФ. Данный термин вызван обязанностью Счетной  палаты РФ предоставлять палатам Федерального Собрания отчет о ходе исполнения федерального бюджета, однако в федеральном законе «О Счетной палате РФ» подчеркивается, что «в рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью». Более того, сама процедура формирования состава Счетной палаты РФ, стоящие перед ней задачи и круг ее полномочий убедительно свидетельствуют о независимости, от какого бы то ни было органа государственной власти в Российской Федерации. Счетная палата РФ состоит из Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя, 12 аудиторов, а также Аппарата Счетной палаты РФ. Председатель Счетной палаты РФ и половина состава аудиторов назначается и освобождается от должности Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации. Соответственно заместителя Председателя Счетной палаты РФ и другую половину аудиторов назначает и освобождает от должности Совет Федерации. Постановление о назначении принимается большинством голосов от общего числа депутатов, а срок полномочий Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов Счетной палаты РФ составляет 6 лет. Ст. 5 Федерального закона «О Счетной палате РФ» N 4-ФЗ. Принят Государственной Думой 18 ноября 1994 года//Собрание законодательства РФ N 3, 16.01.1995, ст. 167. Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудиторы Счетной палаты РФ имеют право присутствовать на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов. В свою очередь, поручения и обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или Государственной Думы подлежат обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты РФ, они же могут постановить провести внеплановые контрольные мероприятия. На запросы депутатов палат Федерального Собрания РФ Счетная палата РФ дает официальные заключения и ответы. Как видно из всего вышеперечисленного, Счетная палата РФ при осуществлении контрольной деятельности очень тесно взаимодействует с палатами Федерального собрания РФ, но ни в коем случае не зависит от них. Особенно тесное взаимодействие осуществляется с Государственной Думой. По согласованию с ней Счетная Палата РФ вправе приостановить операции по счетам проверяемой организации при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегии Счетной палаты РФ. Ст. 23 Федерального закона «О Счетной палате РФ» N 4-ФЗ. Принят Государственной Думой 18 ноября 1994 года//Собрание законодательства РФ N 3, 16.01.1995, ст. 167. Данные полномочия, наряду с представлениями и обязательными предписаниями Счетной палаты РФ является важнейшей гарантией ее независимости и возможности эффективно осуществлять возложенные на нее законом функции. Более того, существует целый ряд других правовых гарантий организационной и функциональной независимости Счетной палаты РФ. Так расходы на содержание Счетной палаты РФ и средства финансирование ее деятельности выделяются отдельной строкой в федеральном бюджете в рамках утвержденных бюджетных назначений вне зависимости от исполнительной власти. К правовым гарантиям деятельности Счетной палаты РФ следует отнести также то, что в федеральных законах «О Федеральном бюджете» на соответствующие годы определяется, что средства федерального бюджета, израсходованные получателями незаконно или не по целевому назначению, подлежат возвращению по предписаниям Счетной палаты РФ. Деятельность Счетной палаты РФ не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы, а заключения Счетной палаты РФ не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации по вопросам ее ведения.