Роль та місце позабюджетних фондів у структурі державних фінансів України

      Крім  фінансової та матеріальної  допомоги Фонд надав допомогу на    лікування  та благодійну допомогу у вигляді  послуг на суму  861,7 тис. грн., серед  яких :

      − проліковано та обстежено в науково-дослідних інститутах і лікарнях  243  дитини, вартість послуг складає 538,3 тис. грн.;

      −  послуги при наданні благодійної допомоги на суму 323,4 тис. грн.  
 

     3.3 Позабюджетні фонди сприяння місцевому самоврядуванню 
 

      У країнах, де реалізуються ринкові принципи управління економікою, перед державою   постає   актуальне завдання ефективного   і   рівномірного   надання важливих соціальних послуг проживаючому на його території населенню. Для вирішення цього складного питання виключно велике значення має продумавши розподіл обов'язків між органами влади різних рівнів  та надання їм певної самостійності у вирішенні питань місцевого  значення. Такий    розподіл сприяє скороченню необґрунтованих витрат і забезпечує більшу ефективність надання суспільно необхідних  послуг та благ конкретному громадянину, оскільки держава не може на належному рівні і в необхідному  обсязі   контролювати весь цей процес. Натомість вона повинна приділяти увагу питанням саме загальнодержавного значення, залишивши вирішення питань місцевого значення за органами  місцевого самоврядування. Для цього вищі органи влади делегують свої повноваження органам місцевого самоврядування, які відповідно до покладених на них обов’язків повинні забезпечувати конкретні потреби громадян на визначеній території.  Тобто відповідно до потреб кошти повинні локалізуватися за місцем проживання людей, які отримують необхідні суспільні послуги. Звідси і виникає територіальний аспект розподілу суспільних фінансових ресурсів[13,ст. 82-83].

      Отже, численні реформи, розпочаті в Україні  у 90-ті роки XX ст., спричинили виникнення  нової ланки у фінансовій системі — різноманітні  місцеві фонди коштів. За часів існування СРСР, у період жорсткої централізації всіх фінансових інститутів про існування поряд із централізованим фондом коштів (бюджетом) ще будь-яких позабюджетних фондів не могло бути і мови, адже ці фонди є атрибутом самостійності місцевих органів влади. З проголошенням незалежності в Україні починають з'являтися різні ланки фінансових ресурсів, спочатку як централізовані (наприклад Пенсійний фонд), а потім — галузеві, місцеві.

      Органи  державної виконавчої влади та місцеві  органи почали відшукувати можливості одержувати кошти не тільки з бюджету, оскільки потреб завжди багато, а обмежені бюджетні асигнування не дозволяли їх фінансувати. Втім, законодавство в Україні не передбачало правових норм для створення подібних фондів на   місцевому   рівні.   Інститут  позабюджетних, валютних та інших цільових фондів в Україні   було   запроваджено лише в кінці 1990 р., після прийняття законодавства про  місцеве   самоврядування та закону про бюджетну систему. Так, ст. 13 Закону «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» визначала можливість і джерела формування місцевими радами єдиного позабюджетного фонду, який формувався з таких джерел: додаткові доходи і заощаджені кошти, одержані, за рахунок організованих місцевими радами заходів із розв’язання економічних і соціальних проблем; добровільні внески і пожертвування громадян, підприємств, установ, об'єднань; доходи від місцевих позик, грошово-речових лотерей,   аукціонів,   штрафи   за  необґрунтований  прибуток,   від   продажу  майна ліквідованих, безгосподарних комунальних підприємств і конфіскованого майна; орендна плата за землю, екологічний податок, штрафи за забруднення навколишнього природного середовища, порушення правил санітарних норм; штрафи за адміністративні правопорушення, доходи від продажу квартир  населенню; виявлені податковими перевірками приховані або занижені доходи організацій, підприємств. Крім того, у 1990 р. Законом «Про бюджетну систему України» (ст. 16) остаточно визначалося, що кожна рада усіх рівнів має право утворювати і використовувати позабюджетні фонди, затверджувати  їх  статути (положення), якими визначалася б сфера дії кожного фонду, його мета, завдання, структура [15,ст.34-40].

      Окремі  уточнення щодо статусу та джерел формування     позабюджетних фондів було внесено Законом України від 1992 р. «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». Цим законом було скасоване таке поняття, як єдиний позабюджетний фонд, та надано право радам формувати позабюджетні та цільові фонди. Окреслені були нові джерела формування та скасовано такі, як екологічний податок; укриті або занижені доходи, що були виявлені внаслідок перевірок податковими органами; доходи від продажу квартир громадянам, крім комунальної власності ; а в 1993 р. була скасована плата за землю як джерело доходу позабюджетних фондів.

      Позабюджетні  цільові фонди почали виникати часто  на різних рівнях, особливо багато їх було створено на місцях за ініціативою  місцевих органів виконавчої влади. Таким чином, до 1995 р. ці фонди були по суті єдиним джерелом коштів органів місцевого самоврядування, яке не перерозподілялося центральною владою. Вже в середині 1996 р. в Україні діяло понад 140 позабюджетних фондів, створених центральною владою та від 100 до 300 фондів у кожній області, створених за ініціативою виконавчих органів місцевої влади[17,ст.61].

      А оскільки до позабюджетних фондів за рішеннями рад почали включав  як податкові, так і неподаткові платежі, платежі від операцій з капіталом, тобто всі ті доходи, які мали б наповнювати місцеві бюджети, на це не міг прореагувати уряд. Постановою  Кабінету  Міністрів України від 23.09.1996 р. міністерствам доручено було ліквідувати всі цільові позабюджетні  фонди, діяльність яких не передбачена законодавством.

      За  даними  Міністерства  статистики  України   на   рахунках   позабюджетних фондів   на   01.07.1996   р.   знаходилося 8375,6 млрд. крб. . Саме в цей час працівникам бюджетних організацій держава заборгувала виплату заробітної  плати за 3 роки, і відповідно до цього було  прийнято рішення за вилучені кошти з позабюджетних фондів погасити бюджетну заборгованість із виплати зарплат та соціальних виплат, включити  позабюджетні фонди до складу бюджетів і враховувати при визначенні доходної та видаткової частини адміністративно-територіальної одиниці[10,ст.112].

      Таким чином, органи місцевого само врядування на деякий час втратили самостійність і додаткове джерело доходів. Але в 1997 р. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відновив статус позабюджетних фондів — за ст. 68 цього Закону (в редакції, що діяла до набрання чинності  Законом України  від 06.09.2005   р.   №   2813-ІУ)   відповідні кошти мали перебувати на спеціальних рахунках в установах банків і не підлягали вилученню; закріплювалося, що порядок формування та використання зазначених коштів встановлюється положенням про ці фонди і затверджується відповідною радою.

      Надання органам місцевого самоврядування права на формування і використання позабюджетних фондів повернуло  відчуття самостійності на місця, але при цьому була допущена одна серйозна помилка – не були враховані недоліки попереднього введення позабюджетних фондів. Тобто так і не була розроблена правова база на рівні держави, яка б однаково  для   всіх   встановлювала статус цих фондів, їх реєстрацію, класифікацію, закріплювала можливі джерела наповнення для кожного виду позабюджетних  фондів, не було розроблене типове положення для цих фондів , не визначений порядок звітності й дієва система державного і громадського контролю за рухом грошових ресурсів у них.

      Взагалі в Україні питання державного і місцевого фінансового контролю регулюються Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»  від 26,01-1993  р. Указом  Президента України «Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи» від 27.08.2000 р. . Типовим положенням  про   Головне фінансове управління обласної, Київської міської та фінансове управління Севастопольської міської державної адміністрації, затвердженим постановою  Кабінету  Міністрів України від 19.08.2002 р., Законом України «Про Рахункову палату», деякими інтими актами, але загалом законодавча база з цього питання незначна, неузгоджена і не систематизована. Для порівняння: в   Російській   Федерації  багато міст, областей, країв і суб'єктів федерації мають власні правові акти, якими регулюються  питання  фінансового контролю. Зокрема, там діють закони Володя мирської, Амурської, Брянської, Волгоградської, Нижньогородської, Омської, Орловської, Саратовської та інших областей про Контрольно-рахункові палати. І також закони про контрольно-ревізійні палати міст Москви та Санкт-Петербурга. Цими нормативними актами чітко встановлюється контроль як за бюджетними, так і за позабюджетними фондами за обсягами, цільовим призначенням, структурою, за своєчасністю руху коштів у місцевому бюджеті та в  позабюджетних фондах в уповноважених банках та інших фінансово-кредитних організаціях[18,ст. 102-103].

      В Україні такого систематизованого  акта ні щодо державного фінансового контролю, ні щодо контролю з боку громадськості за позабюджетними фондами органів місцевого самоврядування не розроблено і немає дотепер. Це призвело до численних порушень порядку формування, розподілу та використана грошових ресурсів цих фондів. За даними органів прокуратури найбільш поширеними правопорушеннями у цій сфері були: протиправне кредитування суб'єктів господарської та підприємницької діяльності за рахунок вищезгаданих фондів; розміщення коштів фондів на депозитних рахунках комерційних банків із метою отримання прибутку; витрачання цих коштів на бюджетні цілі відповідних рад; утримання за рахунок коштів фондів працівників виконавчих органів місцевих рад і здійснення    матеріально-технічного    забезпечення цих органів; відсутність фінансування тих програм, щодо яких ці фонди створювались;     розпоряджались     цими коштами голови місцевих рад та їх виконавчі комітети; відсутність окремого обліку коштів, що надходять до кожного з цільових позабюджетних фондів[11,ст. 56-58].

      Виходячи  з тієї ситуації, що склалася з численними порушеннями з боку місцевих органів  щодо фінансових ресурсів позабюджетних   фондів,   прийнятий   в 2001 р. Бюджетний кодекс України в ч. 8 ст. 13 заборонив створення позабюджетних фондів органам місцевого самоврядування. Але, ввівши заборону на створення нових позабюджетних фондів, законодавець нічого не сказав про ліквідацію тих фондів, які уже створені, порядок ліквідації та переведення коштів цих фондів до складу бюджетів, цим самим створивши колізію в законодавстві. Не вирішив це питання і Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» » від 06.09.2005 р., оскільки, як і Бюджетний кодекс України, встановлюючи заборону на створення нових позабюджетних цільових (зокрема валютних) фондів, позбавив органи місцевого самоврядування права створювати позабюджетні цільові фонди і мати позабюджетні цільові (зокрема валютні) кошти, а також позбавив права сільського, селищного і міського голову розпоряджатися коштами таких фондів, одночасно   дозволив   створення цільових  фондів  у складі спеціального фонду місцевих бюджетів [2,ст.150], але так і не визначив  статус   вже існуючих  позабюджетних фондів. Оскільки ж загальний реєстр цих фондів не вівся, а в кожному окремому  органі   місцевого  самоврядування були свої положення, що визначали  статус фондів і порядок руху коштів у них  складно сказати, чи були ліквідовані всі позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування. До того ж, невідомо, що  в цьому випадку робити з регіональними відділеннями державних позабюджетних фондів та комунальними підприємствами, фонди яких теж є позабюджетними фондами органів місцевого самоврядування.

      Але незважаючи на ті складнощі, що виникли  в Україні з функціонуванням  позабюджетних фондів, практика розвинених зарубіжних країн показує, що наявність позабюджетних фондів у органів місцевого самоврядування дає їм більше самостійності і забезпечує більшу гнучкість при виконанні ними своїх функцій. Адміністративно-територіальна   одиниця стає менш дотаційною, а отже, втрачає якоюсь мірою залежність від держави. Наприклад, у багатьох країнах органам місцевого самоврядування дозволено створювати страхові фонди для забезпечення гарантованих умов повернення коштів, залучених від розміщення муніципальних позик. Комунам у Франції дозволено створювати гарантійні фонди при кредитних установах, що дають гаранти за кредитами новоствореним   підприємствам.   Позабюджетні фонди діють у Польщі, Росії, в країнах Близького Сходу,   у   провінції Альберта (Канада) — Фонд спадщини, на Алясці (СІЛА) — Фонд перспективного розвитку, в Норвегії — Нафтовий фонд, у Нідерландах — місцеві фонди розвитку для структурної перебудови та розв'язання проблем зайнятості тощо. Деякі країни мають господарські регіони, що спеціалізуються на видобутку сировини, а після того, як запаси вичерпуються, кошти цих фондів використовуються для перепрофілювання економіки після згортання  такого   виробництва.   Тобто   акумульовані в них кошти слугують для створення  нових   робочих   місць,   перепрофілювання  та соціальної адаптації  вивільнених робітників, розвитку соціальної сфери. Крім того, за допомогою цих фондів відновлюються втрачені в процесі суспільного виробництва природні ресурси, підтримуються підприємства, що розвиваються, здійснюється інноваційна діяльність, оновлюються основні фонди комунальних та сільськогосподарських підприємств, підтримується сільське господарство, будується нове житло. Взагалі кошти цих фондів використовуються на нагальні потреби, що існують в окремо взятому регіоні[16,ст.94-95].

      Отже, необхідність існування позабюджетних фондів підтверджує міжнародна практика. Той факт, що розвинені країни до сьогодні не відмовляються від створення цих фондів, говорить про економічну, соціальну та політичну доцільність їх створення. Якщо розглянути відповідний політичний аспект, то доцільність полягає в тому, що органи місцевого самоврядування отримують саме той рівень самостійності, який гарантує їм держава. Щодо соціального аспекту, то саме за допомогою цих фондів органи місцевого самоврядування мають змогу вирішувати актуальні саме для цієї адміністративно-територіальної одиниці соціальні проблеми.

      Якщо  ж говорити про економічну доцільність  існування позабюджетних фондів, то слід мати на увазі, що вони є додатковим,   самостійним,   прогнозованим  джерелом доходів органів місцевого  самоврядування, яких на сьогодні так не вистачає, що допоможе вирішити певним чином проблему дотаційності регіонів.

      Таким чином, ми вважаємо, що, не зважаючи на дотепер невдалі спроби надання  органам місцевого самоврядування «права» на створення позабюджетних  фондів, існує необхідність відновлення  інституту позабюджетних фондів. Але перш ніж зробити це слід позбутися  тих «грабель», на які ми постійно наступаємо. 
 
 

Висновки 
 

      Узагальнюючи  викладений в курсовій роботі матеріал зрезюмуємо основні положення роботи. Отже, необхідність створення позабюджетних фондів в будь-якій країні є необхідністю державної політики. Але потрібно розуміти різницю між позабюджетними цільовими фондами і позабюджетними спеціальними ( недержавними ) фондами, оскільки ця курсова робота розглядає, як об’єкт дослідження саме спеціальні позабюджетні фонди.

      Як  показує світова практика створення  таких фондів позитивно впливає на розвиток держави, але якщо у розвинутих країнах вони виконують більш економічну функцію, то в Україні – соціальну. Крім того, створення спеціальних фондів в Україні пов’язано з тим, що в держави не вистачає коштів на такі соціальні видатки, адже кожного року в бюджеті України виникає бюджетний дефіцит. Тому джерелом наповнення коштів спеціальних фондів є внески фізичних і юридичних осіб, інші джерела .

      Створення спеціальних фондів в Україні  вимагає нормативно-правової бази щодо цих фондів, оскільки з кожним роком кількість цих фондів зростає, але більшість з них є сумнівного характеру. Тому уряду України треба законодавчо регламентувати діяльність цих фондів.