Государственный финансовый контроль

    Устранение  этих недостатков — существенное условие полноценного реформирования бюджетного процесса.

    Создание  полноценных процедур и методологии  внешнего и внутреннего контроля, представление последнему приоритета как одному из условий внедрения управления результатами расходования бюджетных ресурсов требует уточнения самих понятий внешнего и внутреннего контроля. Общепризнано, что оба этих вида финансового контроля важны и необходимы. Главным средством обеспечения финансового порядка обычно принято считать внешний финансовый контроль, в большей степени независимый от органов власти и управления, экономических субъектов, приверженный только закону и несущий ответственность перед всем обществом.

    Важно и другое. Пока контроль будет носить выборочный, эпизодический характер, трудно оценить его реальную результативность. Наличие годами непроверяемых объектов, расходование выделяемых средств по усмотрению получателей, отсутствие стимулов экономии, неконтролируемые «объективные» причины просьб и требований об увеличении ассигнований, неподкрепленные расчетами ссылки на инфляцию — далеко не полный перечень объективных и субъективных факторов, ведущих к неоправданному росту бюджетного финансирования, которое невозможно ограничить путем самоконтроля получателей. Разумное «разделение труда» между Счётной палатой и Росфиннадзором, сделает контроль полнее, поможет ежегодно охватить больше объектов.

    То  же самое относится к организации  бюджетного контроля на уровне субъектов  РФ. В стране при единстве бюджетной  системы нет единых требований к  наличию, статусу и полномочиям  органов бюджетного контроля на этом уровне. В некоторых республиках  и областях контрольные органы не самостоятельны, существуют в виде аппаратных подразделений. Исполнительные органы рядов субъектов Федерации  до сих пор вообще не имеют контрольно-ревизионных  подразделений.

    Реализуемая концепция реформирования бюджетного процесса предусматривает повышение  роли института внутреннего контроля. Ему отдается приоритет при внедрении  методов бюджетирования, ориентированного на результат. Он призван способствовать как обеспечению большей свободы министерств и ведомств в распоряжении полученными бюджетными средствами, так и усилению их ответственности. В плане контроля это действительно одна из самых практически важных мер.

    Возрастание роли внутреннего контроля в бюджетном  процессе, определяет необходимость  его повсеместного наличия, правового, материального и организационного обеспечения. В постсоветсткой России ведомственный контроль, представляющий собой основную институциональную структуру внутреннего финансового контроля в органах государственной власти, во многих из них прекратил существование. Теперь, когда административная реформа распределила органы исполнительной власти по всем видам их деятельности, возникли новые отраслевые органы контроля – федеральные службы с контрольно-надзорными функциями. Но отсутствие органов внутреннего контроля они не компенсируют.

    Идеология и конкретные задачи бюджетных преобразовании требуют создания органов внутреннего  финансового контроля в каждом министерстве, федеральной службе и агентстве, а точнее, если воспользоваться терминологией  Концепции, в системе каждого  администратора бюджетных средств, независимо от того есть у него подведомственные организации или нет. Собственно, контроль со стороны главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств за их расходованием действующим законодательством предусмотрен. Но нет его жесткой обязательности, не определены его формы, обязательность, полномочия и ответственность органов.

    На  наш взгляд, в новых бюджетных  условиях создание органов внутреннего контроля должно быть обязанностью всех, кто распоряжается бюджетными средствами, получает и расходует их. Такую обязанность, равно как и единство задач этих органов, унифицированную отчетность о результатах деятельность надо установить соответствующим нормативным актом. Не нужно только возлагать на них по иностранным образцам подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. Такая «нагрузка» может лишить контролеров желания выявлять нарушения и злоупотребления. В условиях отечественных особенностей управления это - компетенция планирующих и распорядительных, а не контрольных подразделений.

    Весьма  актуален вопрос о методологии бюджетного контроля как внутреннего, так и  внешнего. По мере решения поставленных реформой задач его злободневность возрастает. Единые принципы бюджетного устройства и бюджетного процесса определяют обязательность сущностного единства контрольных требований при наличии  институциональных различий в их реализации. Они могут реализовываться, в частности, в федеральных стандартах бюджетного контроля, подразделяемых на стандарты внешнего и внутреннего контроля, включая стандарты взаимодействия органов контроля. Органы государственного финансового контроля своими ревизиями и проверками должны способствовать повышению результативности расходования бюджетных средств, конструктивно используя возможности методов и внешнего и внутреннего контроля.

    Головным  методологическим центром целесообразно  определить федеральную Счётную  палату – конституционный орган  бюджетного контроля. У Счётной палаты есть для этого и силы и средства. Создан научно-исследовательский институт, налаживается активное взаимодействие с Академией наук России, Московским государственным университетом, другими  научными центрами. Творческим потенциалом  обладает Ассоциация контрольно-счётных  органов Российской федерации, которая  уже ведёт заметную методологическую и методологическую и методическую работу. Разумеется не могут стоять в стороне и другие органы государственного финансового контроля, прежде всего Росфиннадзор. Этим органам нужна единая методологическая база контрольных мероприятий.

    Одна  из насущных методологических задач - создание общей для всех органов контроля классификации финансовых нарушений в бюджетной сфере. Надо исключить положение, когда разные органы контроля по-разному понимают, что такое «нецелевое использование средств». Наряду с «нецелевым» выделяют еще «незаконное» и отдельно «неправомерное» расходование. Одни виды затрат оценивают как «неэффективные», другие как «неэкономные», не определяя, в чем разница. И уж совсем странно выглядят результаты усилий контролеров, когда выявленные нарушения квалифицируются в качестве «прочих», и этот вид нарушений оказывается суммарно больше всех предыдущих.

    Экономически  обоснованная классификация должна лечь в основу и правовой оценки нарушений в рамках бюджетного, уголовного и административного кодексов.

    В связи с проблемами методологии  контроля в условиях новой организации бюджетного процесса нельзя пройти мимо такого заметного явления контрольной действительности как аудит эффективности использования государственных средств. Федеральная Счетная палата рассматривает его в качестве перспективной модели контроля за бюджетным процессом и воздействия на него. Коллегией Палаты принята Методика проведения такого аудита. Эта форма контроля будет играть возрастающую роль в деятельности и самой Палаты и контрольно-счетных органов субъектов Федерации. Насущно усиление этого направления в деятельности других органов, всей системы контроля.

    Поэтому необходимо, во-первых, органичное включение аудита эффективности в общий комплекс контрольных мероприятий в рамках бюджетной реформы, во-вторых. установление его правовых основ и особенностей как метода финансового контроля, обязательного для применения любым субъектом контрольной деятельности, в-третьих, нужны поиск и определение объективных способов оценки контрольным органами эффективности расходования бюджетных средств.

    Проблема  не просто в ориентации органов государственного финансового контроля на проверки результативности и эффективности расходования бюджетных средств с условиях бюджетной системы, стимулирующей экономический рост и снижение социального неравенства. Требуется адекватное развитие теоретических и методологических аспектов осуществления контроля. Особенно насущно создание обоснованных и разнообразных методик оценки эффективности расходования бюджетных средств, которые контрольные органы могли бы использовать при проверке конкретных ассигнований в конкретных условиях, не опасаясь упреков в субъективности и конъюнктурности, подгонке итогов проверки под заранее заданный результат.

    Разговор  об аудите эффективности побуждает  ещё раз коснуться и более общего вопроса о применении понятия «аудит» в практике бюджетного и государственного финансового контроля в целом. Поначалу такое употребление термина было малозаметно и воспринималось как стилистическая дань современности. Теперь оно становится все чаше, присутствует и в Концепции. Но официально, в действующем отечественном законодательстве аудит определяется как «предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей». Проверка осуществляется в интересах участников рыночных отношений. Едва ли в акте, регламентирующем бюджетные отношения, имеется в виду то же самое. Наступает время содержательно узаконить понятие «аудит» применительно к потребностям государственного финансового контроля.

    В плане методологии бюджетного контроля и связи с потребностями реформы  нуждается в рассмотрении и решении  еще одна практическая проблема. Уже  через восемь месяцев после введения Бюджетного кодекса в действие из текста документа было исключено  упоминание о ревизии. Мотивировка операции изъятия для широкой общественности так и осталась за кадром. В качестве контрольных мероприятий в бюджетной сфере в документе сохранились проверка и экспертиза.

    Против  этого обоснованно возражали  многие специалисты. Тем более что в других законодательных актах ревизия бюджетных учреждений предусматривается. По сей день вопрос, можно или нельзя проводить ревизию, если она в Бюджетном кодексе отсутствует, открыт. На практике количество ревизии сокращается, что вызвано не только их сложностью, но и нежеланием «докапываться» в некоторых случаях до реальных злоупотреблений.

    Для пользы дела ревизию в бюджетном  контроле, конечно, следует практиковать. А в связи с потребностями реформы нужно обратить внимание на то, что усилия органов внутреннего контроля останутся попросту безрезультатными, если контролеры не будут пользоваться методом ревизии при проверке расходования бюджетных средств. Проверка по определению предоставляет возможность пройти мимо нарушения.

    В числе принципиальных новшеств, вводимых реформой в управление бюджетным процессом первостепенного внимания заслуживает вопрос о контроле за содержанием докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях их деятельности Концепция предусматривает ежегодное представление таких докладов в качестве основной формы отчетности и информационной базы для среднесрочного планирования в условиях новой организации бюджетного процесса. Доклады предоставляются в Правительство, а также в министерства финансов и экономического развития и торговли. Намечено ввести в практику аналогичные доклады и на региональном и местном уровнях.

    Доклады содержат основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, обосновывают их увязку с приоритетами государственной  политики. Они показывают объемы используемых доходов, достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу результаты. Важнейшим разделом является оценка результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению.

    Таким образом, в докладах сосредотачивается  информация, характеризующая состояние и итоги работы получающих средства из бюджета организаций и необходимая для обоснования дальнейшею планирования доходов и расходов. Чтобы качественно играть предназначенную ей роль, такая информация должна отражать весь спектр и характер экономических процессов в рамках деятельности отчитывающегося субъекта бюджетного планирования, показывать результаты его финансово-хозяйственной деятельности без каких-либо купюр и обладать, в конечном итоге, безупречной достоверностью.

    За  содержание и достоверность доклада  отвечает его составитель. Используют доклад в целях оценки деятельности распорядителей и получателей средств и возможностей дальнейшего выделения ассигновании органы исполнительной власти, которым документ предоставляется. Таким образом, какой-либо контроль за достоверностью содержания доклада из этой схемы исключен полностью. Достоверность предоставляемых сведений обеспечивается только мотивацией получателя бюджетных средств к поиску резервов и повышению эффективности деятельности. Возможность проверки, тем более гарантии положительного посыла этой мотивации отсутствует.

    В результате фактического отстранения  органов государственного и муниципального контроля от участия в процессе оценки содержания докладов, обоснованности и достоверности содержащейся в них информации течение бюджетного процесса становится закрытой сферой деятельности органов исполнительной власти. Вопросы мониторинга результатов деятельности администраторов бюджетных средств и корректировки на этой основе объема и структуры ассигнований они будут решать между собой.

    По  мнению Ю.А.Данилевского и Л.Н.Овсянникова, такой подход преждевременен, не имеет пока достаточных оснований и в современных российских условиях может привести совсем не к тем результатам, которых от него ждут. Оставшийся вне внимания органов контроля составитель доклада будет ничем не ограничен в желании приукрасить результаты своей деятельности и увеличить размер получаемых бюджетных средств.