Бюджетная система государства

      По  данным таблицы 2.5. видно, что в 1997 г. выполнение федерального бюджета по расходам от утвержденного бюджета составило 68,32 %, в 1998 г. – 71,17 % и в 1999 г. – 105,97 %. Рассмотрим подробнее причины такой динамики.

      В 1997 г. в приоритетном порядке средства из федерального бюджета направлялись на финансирование защищенных статей расходов федерального бюджета; обязательств по обеспечению социальных гарантий населения; выделение средств субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки; финансирование других социально значимых расходов. Так финансирование социальной политики в 1997 г. увеличилось на 25,91 %. В 1998 г. среди основных направлений непроцентных расходов бюджета наибольший удельный вес перед кризисом приобрела поддержка социальной инфраструктуры. Фактическое финансирование социальной политики составило 103,95 %. Но если сравнивать фактическое финансирование, то в 1998 г. оно возросло на 60,22 %, что было связано с острой необходимостью, а именно с выплатой зарплаты и пособий.

      Недополучение запланированных доходов бюджета  повлекло за собой недофинансирование важнейших направлений расходов федерального бюджета.

      В 1997 г. низкий уровень исполнения утвержденного  бюджета по расходам наблюдался по таким направлениям, как финансирование культуры и искусства (35,69 %),  средств  массовой информации (44,47 %), обслуживания государственного долга (52,94 %), промышленности и энергетики (53,52 %), причиной этому может служить то, что наиболее острой была социальная проблема, на которую шла большая доля финансирования. В 1998 финансирование социально-культурных мероприятий и жилищно-коммунального хозяйства превысило половину непроцентных расходов консолидированного бюджета. Это стало возможным за счет «экономии» на оборонных расходах и субсидиях реальному сектору экономики. Так, расходы на оборону за 1996-1998 гг. снизились с 3,6 до 2,5 % ВВП. Одновременно изменялись основные формы расходов: возросла доля прямых выплат населению (оплаты труда, трансфертов и т.п.). Это потребовало сокращения бюджетных инвестиций. В итоге в 1998 г. выплаты населению достигли 54 % непроцентных расходов федерального бюджета (без учета трансфертов регионам), в то время как в 1997 г. они составили 48 %¹²

      В 1997 г. произошло превышение расходов: на финансирование Федеральной судебной системы на 7,41 %;  на финансирование транспорта, дорожного хозяйства, связи и информатики на  22,06 %.

      В 1998 г. исполнение финансирования сельского  хозяйства, мобилизации экономики, исследования космического пространства, культуры и искусства, фундаментальных  исследований составляло самый низкий уровень.

____________________________________

¹² Белоусов Д.Р. Новая модель государственных финансов России перспективы и ограничения //                        Проблемы прогнозирования. – 2000. - № 6. – с. 125.

      В целом можно сказать, что в  результате кризиса адаптация бюджета  к нехватке ресурсов за счет структурных сдвигов в расходах также практически исчерпала себя в силу ограниченности возможностей для дальнейшего сокращения расходов на другие цели.

      Необходимым средством покрытия разрыва между  ресурсами и текущими обязательствами бюджета в новых условиях стали мобилизация сбережений населения и привлечение внешних займов. Масштабы размещения внутренних и внешних обязательств в 1996 – 1997 гг. составляли соответственно 5-6 и примерно 2 % ВВП. Это в известной мере позволило компенсировать последствия сокращения инфляционного дохода. В то же время активная политика заимствования усиливала давление на бюджет со стороны расходов по обслуживанию государственного долга. За 1995 – 1998 гг. их доля в расходах федерального бюджета возросла почти вдвое – с 18 до 32 %.¹³

      Итогом  кризиса 1998 г. стало исчерпывание  и этого источника ресурсов. Вслед  за дефолтом по внутренним обязательствам государства наступил кризис доверия  к нему со стороны кредиторов и  резко сократился чистый приток не только внутренних, но и внешних займов. В 1999 г. их чистое привлечение составило соответственно 0,7 и 1,1 % ВВП.

      События августа 1998 г. (девальвация рубля, дефолт по внутренним долговым обязательствам государства, скачок цен и т.п.) оказали  противоречивое влияние на государственные финансы. В связи с этим начался процесс формирования качественно новой модели государственных финансов.

      Поэтому в 1999 г. произошло снижение финансирования социальной политики на 2,79 %., так как  в 1999 г. произошло масштабное сокращение объема перераспределения ресурсов через бюджет расширенного правительства, в результате российские государственные финансы переходят с уровня перераспределения добавленной стоимости, характерного для европейских стран (доходы – 40 % ВВП и более, конечное потребление государственных учреждений – около 20 % ВВП), на уровень, характерный для США и Японии

____________________________________

¹³ Белоусов Д.Р. Новая модель государственных финансов России перспективы и ограничения //                        Проблемы прогнозирования. – 2000. - № 6. – с. 125.

(соответственно 30 –35 % ВВП и 10 – 15 % ВВП). Новая  модель бюджета объективно требует  резкого сокращения обязательств  государства, прежде всего социальных.¹⁴

      В 1999 г. был отмечен более высокий  уровень реальных доходов бюджета по сравнению с предыдущим годом.

      Поэтому увеличилось финансирование на обслуживание государственного долга на 33,01 % от бюджетных  назначений, что позволило обеспечить финансовыми ресурсами  текущие  обязательства федерального бюджета  и приступить к погашению ранее объявленных, но не профинансированных обязательств.

      В 1999 г. почти по всем статьям расходов было достигнуто в среднем 80 % выполнение расходной части бюджета. Например, на охрану окружающей среды было направлено 2894,881млн. руб. или 74,15 %.

      Дополнительные  доходы, полученные федеральным бюджетом, позволили систематически позволили  вести работу по сокращению задолженности  по социальным выплатам населению, оказывать  дополнительную поддержку проблемным регионам.

      Важнейшим успехом бюджетно-налоговой политики является существенно возросший масштаб опосредованного «живыми деньгами» перераспределения ресурсов через бюджет. Так, по данным МНС, в январе – сентябре 1999 г. такие поступления в федеральный бюджет составили 7,4 % ВВП ( за те же периоды 1997 и 1998 гг. соответственно 5,4 и 5,8 % ВВП). При этом уже в первом полугодии 1999 г. удалось сократить задолженность бюджетных организаций.

      Основным  фактором стабилизации ситуации в бюджетной  сфере стало смягчение денежной политики, приведшее к монетизации финансовых потоков. Наметилось снижение неденежных форм расчетов между предприятиями, что благотворно сказалось на поступлении налогов. Так достигшая в августе 1998 г.

________________________________________

¹⁴ Белоусов Д.Р. Новая модель государственных финансов России перспективы и ограничения // Проблемы прогнозирования. – 2000. - № 6. – с. 124.

доля  бартера в выпуске продукции  сократилась к октябрю 1999 г. до 34 %.

      В таблице 2.6. рассмотрим данные об исполнении бюджета за январь – октябрь 1999 и другие годы в % к ВВП.

        Таблица 2.6.

      Исполнение  федерального бюджета, январь-октябрь  соответствующего года, % к ВВП

      По  данным таблицы 2.6. видно, что общие  итоги исполнения бюджета за 1996-1997 гг. деформировались результатами проводимых в конце года зачетов неплатежей, в следствие которых итоги года оказались существенно более высокими, чем текущее исполнение бюджета. С учетом этого фактора поступление налогов в федеральный бюджет в 1999 г. превысило на 2,2 % ВВП их уровень в докризисные  1996-1997 гг. Что касается непроцентных расходов, то их сокращение связано с двумя факторами: во-первых, их вытеснением возросшими расходами по обслуживанию государственного долга, во-вторых, сокращением бюджетных ссуд. Без их учета непроцентные расходы федерального бюджета в 1999 г. приблизились к уровню 1996 г. (10,3 в 1999г. и 11,3 % ВВП в 1996 г.).  

      Качественно новой чертой стал переход к первичному профициту бюджета расширенного правительства, составившему в 1999 г. 2,4 % ВВП. Эти изменения в значительной степени были вынужденными вследствие резкого увеличения расходов на обслуживание внешнего долга (с 1,5 % ВВП в 1998 г. до 2,2 % ВВП в 1999 г.) при одновременном сокращении внешних заимствований. Такая ситуация означает обслуживание государственного долга за счет налоговых доходов и соответственно сжатие непроцентных расходов бюджета. По итогам 1999 г. непроцентные расходы консолидированного бюджета составили 24,3 % ВВП по сравнению с 25,0 % ВВП в 1998 г. и 30,8 % в 1997 г.

      Слом  прежнего механизма финансирования бюджетного дефицита наступил сразу после августа 1998 г. Уже сентябрь – декабрь чистые внешние займы составили менее 2 % ВВП, в то время как перед кризисом, в январе-августе, привлечение внешних ресурсов (без учета вложений нерезидентов в ГКО) составило 4,4 % ВВП. Согласно имеющимся оценкам, в 1999 г. чистые внешние займы составили (с учетом амортизации долга) лишь 1,1 % ВВП. В результате приток внешних займов перестал покрывать выплаты по внешнему долгу.

      Рост  расходов предприятий позволил относительно безболезненно сократить расходы консолидированного бюджета на поддержку экономики в 1998 – 1999 гг. до 7,1 % ВВП, в то время как еще в 1997 г. они составляли 9,7 % ВВП.

      Усилились противоречия между федеральным  и региональным бюджетами. Фактическая сбалансированность федерального бюджета в новых условиях в значительной степени обеспечивалась за счет бюджетов регионов, доходы которых в новых условиях сократились по сравнению с 1998 г. на 0,6 % ВВП. Перераспределение финансовых ресурсов с регионального на федеральный уровень происходило в двух формах. Во-первых, прямого изъятия – в федеральный бюджет было передано 24 % подоходного налога; одновременно трансферты субъектам Федерации сократились на 0,8 % ВВП. Во-вторых, - косвенного перераспределения налоговых ресурсов – увеличения доли центрального правительства в основных видах налоговых поступлений в консолидированный бюджет. В итоге в бюджеты субъектов Федерации в 1999 г. налогов поступило на 1,4 % ВВП меньше, чем в 1998 г.

      Вместе  с тем проявились и негативные факторы, воздействовавшие на бюджет. Так в результате девальвации рубля бремя обслуживания государственного долга осталось значительным, несмотря на дефолт по внутренним долговым обязательствам государства. Бюджетные расходы на эти цели составили в 1999 г. 3,6 % ВВП по сравнению с 5,5 % ВВП в 1998 г. Это обусловлено тем, что девальвация рубля автоматически увеличила расходы на обслуживание внешнего долга. Если в 1997 г. они составляли лишь 0,9 % ВВП, то в 1999 г. – 2,0 %, а в 2000 г. – 2,6 – 2,9 %, т. е. Почти в 3 раза больше, чем до кризиса¹⁵.

      Ключевая  характеристика сформировавшейся модели государственных финансов – ее переходный, кратковременный характер. Если предыдущая модель, основанная на внешних и  внутренних займах, просуществовала 4 года (с 1995 по 1998), то время жизни новой, вероятно будет существенно короче. Это связанно со следующими факторами:

      - девальвацией рубля и всплеском  инфляции в конце 1998 г. Вместе  с замедлением динамики обесценения  рубля и темпов инфляции сократился  и потенциал соответствующих факторов увеличения налоговых поступлений. Новая модель характеризуется однобокой экспортно-сырьевой ориентацией: налоги с экспортно-ориентированного сектора и внешней торговли составляют около 45 % всех налоговых поступлений консолидированного бюджета. При приросте суммарных налоговых доходов консолидированного бюджета в 1999 г. по сравнению с 1998 г. на 1,6 % ВВП, поступление налога на прибыль возросло на 1,2 % ВВП (что в значительной степени связано с мобилизацией в бюджет инфляционной прибыли предприятий), таможенных пошлин – на 1,0 % ВВП. Вместе с тем поступление ряда других видов налогов по доле в ВВП даже сократилось. Такая ситуация основана в значительной степени на исключительно выгодной конъюнктуре мирового рынка для отечественной продукции;