Бюджетная система государства

      Возложенные на региональные и местные бюджеты  федеральным законодательством обязательства, не обеспеченные источниками финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»), остаются основной причиной несбалансированности бюджетов субфедерального уровня и одновременно главным препятствием на пути реформирования межбюджетных отношений. Проведенная в 1999 г. инвентаризация «федеральных мандатов» показала, что только наиболее крупные из них оцениваются в 8 % ВВП, то есть 60 % собственных доходов регионов (при этом за средним по стране уровнем их 30 – процентного финансирования стоит почти 100-процентное финансирование в немногочисленных относительно обеспеченных регионах при менее чем 10 % в большинстве дотационных регионов)⁹. Завершающим этапом этой работы должны стать законодательные инициативы по более четкому определению сферы ответственности субъектов Федерации за их финансирование.

      Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются

неупорядоченными  и «непрозрачными» при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности  органов местного самоуправления. В связи с этим Минфином РФ были разработаны и направлены в регионы для практического использования Временные методические рекомендации субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений.

      В условиях незавершенности формирования новой системы межбюджетных отношений особое значение имело создание рычагов и стимулов для повышения эффективности управления бюджетами на региональном и местном уровнях. Действенным инструментом решения данной задачи явились подписанные в 1998 г. и продленные в 2000 г. соглашения с субъектами РФ об оздоровлении государственных финансов.

      Одним из основных результатов реформы  стало создание постоянно действующего координационного органа – трехсторонней  рабочей группы по совершенствованию  межбюджетных отношений.

      В настоящее время на уровне субнациональных (региональных и местных) бюджетов сосредоточено  около половины налоговых доходов  консолидированного бюджета Российской Федерации, примерно 60 % непроцентных расходов¹⁰.

______________________________________

⁹ Христенко В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи. // Вопросы экономики. – 2000. - № 8. – с. 5.

¹⁰ Там же. с. 6.

      Однако  при детальном анализе оказывается, что расходы субнациональных  бюджетов перегружены «федеральными  мандатами» (заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы), а основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, наблюдается резкая несбалансированность предписанных сверху расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же сверху доходных источников. В целом кризис межбюджетных отношений и региональных финансов вызван незавершенностью процесса реальной децентрализации бюджетной системы.

      К   настоящему   времени   переданные   на  субнациональный  уровень финансовые ресурсы не подкреплены ответственностью за их использование. Официальная система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной, заведомая невыполнимость ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность   на  федеральный   центр,   сохранив   при   этом   за   собой   не ограниченные «теневые» полномочия. В свою очередь, неполнота легальных полномочий по управлению общественными финансами означает и неполноту ответственности   за   его   результаты.     Невыполнимость    устанавливаемых требований, отсутствие четкой сферы ответственности и достаточных легальных полномочий побуждают региональные и местные власти прибегать к различным формам «теневой» бюджетной политики: исполнение бюджетов в режиме «выборочного» секвестра, использование денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, индивидуальные налоговые льготы, скрытое субсидирование, безответственные заимствования, сознательное накопление кредиторской задолженности и т.д.

      Таким образом, проблема совершенствования  межбюджетных отношений является одной  из наиболее актуальных для развития федерализма в Российской Федерации. Положение дел таково, что неурегулированность  сферы межбюджетных отношений часто служит источником конфликтов между субъектами Федерации, а также между ними и федеральным центром. Их дальнейшее обострение помимо чисто финансово-экономических, может иметь и политические последствия.

      1.3. Характеристика отдельных статей бюджета

      Рассмотрим  основные статьи бюджета, имеющие большой  удельный вес.

      В доходной части бюджета большой  удельный вес имеют налоговые  поступления, которые например в 1997 г. составили 75,4 %, в 1998 г. – 78,04 %, а в 1999 г. – 83,29 %, такой удельный вес объясняется тем, что налоговые поступления являются основным источником доходов бюджета. К налоговым поступлениям, имеющим большую долю как в общем объеме доходов, так и в сумме налоговых доходов относятся следующие статьи: налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль предприятий, таможенные пошлины и иные таможенные сборы.

      Сравнивая статьи бюджетов разных лет можно  сказать, что налог на добавленную  стоимость имеет всегда самый  большой удельный вес в общем  объеме доходной части бюджета. Налог на добавленную стоимость для российского бюджета является главным источником его доходов. В 1999 г. доля НДС в доходах федерального бюджета составляла 44,6 %. При сохранении существующей ставки (20 %) бремя НДС для товаропроизводителей сопровождалась отменой налогов с оборота

      В законе РФ «О налоге на добавленную  стоимость» этот налог определен  как форма изъятия в бюджет части добавленной стоимости. Добавленная  стоимость создается на всех стадиях  производства и обращения и определяется в виде разницы  между стоимостью реализованных товаров (работ, услуг) и стоимостью материальных затрат, относимых на издержки производства и обращения. В то же время методические положения относительно базы налогообложения НДС не совпадают с понятием «добавленная стоимость», что приводит к значительному расширению объекта налогообложения. Объектом обложения являются: обороты по реализации на территории РФ товаров, выполненных работ, оказанных услуг; товары, ввозимые на территорию РФ в соответствии с таможенным режимом.

      Ставки  налога на добавленную стоимость  составляют 20 и 10 %: 20 % - для промышленных товаров, а 10 % - для продовольственных  товаров и товаров на детей.

      В соответствии с Законом «О федеральном  бюджете на 2000 г.» в федеральный  бюджет поступает 85 % налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории Российской Федерации, 100 % налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, а также на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ. Остальная часть НДС перераспределяется между бюджетами нижестоящих уровней.

      Акцизы, как и налог на добавленную  стоимость, играют существенную роль в формировании доходов бюджета. Доля акцизов в 1997, 1998, 1999 и в 2000 гг. в общем объеме доходов утвержденного бюджета составила 17,46 %, 21,41 %, 18,4 % и 11,92 % соответственно. В отличие от НДС, объектом обложения акцизами является оборот по реализации только товаров, причем перечень подакцизных товаров ограничен всего несколькими наименованиями. Акцизы формируются только в производственной сфере, исключение составляют акцизы по товарам, импортируемым на территорию РФ.

      В настоящее время акцизами облагаются следующие товары: спирт этиловый, спиртосодержащие растворы, алкогольная продукция, пиво, табачные изделия, ювелирные изделия, нефть, бензин автомобильный, легковые автомобили, а также отдельные виды минерального сырья.

      Ставки  акцизов подразделяются на следующие виды: в процентах к стоимости товаров; твердые ставки в рублях за единицу измерения; ставки авансового платежа в форме приобретения марок акцизного сбора по отдельным видам подакцизных товаров.

      Акцизы  зачисляются в бюджеты соответствующих уровней в порядке и на условиях, устанавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете. Так в соответствии с законом «О федеральном бюджете на 2000 г.», в доход федерального бюджета поступают:

       100 процентов доходов от акцизов на нефть (включая стабилизированный газовый конденсат), природный газ, легковые автомобили, бензин автомобильный, спирт этиловый из всех видов сырья (за исключением пищевого);

      50 процентов доходов от акцизов  на спирт, водку и ликероводочные  изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории РФ;

      100 процентов доходов от акцизов  на товары, ввозимые на территорию  РФ.

      И последним налогом, который мы рассмотрим, будет налог на прибыль, занимающий одно из ведущих мест в составе  источников формирования бюджетов всех уровней. Так, доля прямых налогов на прибыль (доход) в структуре доходов утвержденного федерального бюджета в 1997, 1998, 1999 и гг. составляет 17,61 %,  13,1 % и 7,62 % соответственно. По данным цифрам также можно увидеть, что при утверждении бюджета учитывалось влияние и последствия кризиса 1998 г., так как самую низкую долю этот налог имеет в 1999г.

      Экономическая сущность налога на прибыль заключается  в том, что он является прямым налогом, то есть его величина находится в  прямой зависимости от получаемой прибыли (дохода), так как объектом налогообложения является валовая прибыль. С помощью налога на прибыль в большей степени происходит регулирование доходной базы бюджетов субъектов РФ. 

      В 1999 г. Правительство предприняло  шаги по снижению фискальной нагрузки на прибыль: с 1 апреля 1999 г. ставка налога на прибыль сократилась с 35 – 30 %, по высокорентабельным видам деятельности (банковская, биржевая, страховая, посредническая деятельность) предельная ставка налога на прибыль также снижена с 43 %  до 38 %. Последующий рост производства в 1999 г. и в 1 квартале 2000 г. увеличил в 1999 г. рост прибыли по сравнению  с предыдущим годом в 2,2 раза. Надо подчеркнуть высокую эластичность налога на прибыль: за снижением ставки незамедлительно последовало развитие производства и увеличение налоговых доходов от прибыли. В этом состоит эффективность налогообложения при условии установления оптимального уровня налоговых ставок. По расчетам Минфина России в 2000 г. объем налога на прибыль превысил НДС и стал самым собираемым налогом.

      Говоря  о доходной части бюджета вообще, можно сказать, что для реального  исполнения бюджета по доходам необходима не только обоснованная, максимально  учитывающая все факторы методика расчета каждого налога, каждого  доходного источника, но и огромная работа по контролю за собираемостью платежей. Этот вопрос в последнее время приобретает особое значение и постепенно решается. Так, например, по данным 1998 г. фактические налоговые поступления в федеральный бюджет составили 235983,910 млн. руб. При этом общий недобор  налоговых доходов против бюджетных назначений на год составил 70991,79 руб. или 23,13 % . Поэтому главная причина бюджетного кризиса  - недостаточность доходов и ежегодные ошибки в оценке собираемости налогов. Однако уже в 1999 г. утвержденные законом налоговые поступления составили 399499,7, а фактические налоговые поступления – 509507,234 млн. руб. При этом наблюдается превышение фактических налоговых доходов на 110007,53 руб., или 27,54 %. Можно сделать вывод о том, что страна понемногу выходит из кризисного состояния.

      Говоря  о расходной части бюджета, то здесь нужно отметить, что расходы  бюджета могут классифицироваться по разным признакам. Один из важнейших  – финансирование выполняемых государством функций: экономической, социальной, оборонной и др. Из федерального бюджета финансируются следующие виды обязательных расходов:

• содержание органов государственной власти РФ;
• осуществление экономической деятельности РФ;
• оборона и обеспечение безопасности;
• финансирование фундаментальной науки;
• регулирование финансового потенциала субъектов РФ;
• погашение и обслуживание государственного долга РФ;
• другие расходы, предусматриваемые в федеральном бюджете на соответствующий год.

      Если  рассмотреть расходы на национальную оборону, то они составляют большой удельный вес в общем объеме расходов. Например, в 1998 г. эти расходы составили 81765 млн. руб., а их удельный вес равнялся 16,35 %.

      За  счет средств федерального бюджета  и бюджетов субъектов РФ финансируются  расходы на:

• социально-культурные мероприятия и науку;
• развитие экономики;
• правоохранительную деятельность;
• другие мероприятия.