Бюджетная система государства

      В ситуации, сложившейся к середине 90-х гг., государственные финансы  оказались наиболее слабым звеном национального  хозяйства. Суть их кризиса состоит  в том, что доходная база бюджета  оказалась уже, чем минимальный  объем критически необходимых расходов государства. Именно затяжной бюджетный кризис послужил причиной событий августа 1998 г., и именно бюджет понес серьезные потери от их последствий.

      В результате, если налоговые поступления  сократились с 1990 по 1998 г. втрое (на 64 %), то реальный объем услуг, финансируемых из бюджета, сократился за этот же период «лишь» на 38 % (а объем услуг социально-культурного характера даже возрос на 13%) (рис. 2.1.).

 

%

130

110

90

70

50

30

 

     1990   1991    1992    1993     1994     1995    1996     1997    1998           год

 

      Рис. 2.1. Объем налоговых поступлений  и нерыночных услуг (в сопоставимых ценах, % к 90 г.):

                  налоги (кроме отчислений на социальное  страхование);

                  нерыночные  услуги социального характера.

      Вплоть  до лета 1998 г. существовал ряд механизмов, позволявших бюджету в той или иной степени адаптироваться к условиям дефицита ресурсов. Это прежде всего, платежи со стороны бюджета в первую очередь организациям социальной сферы; свертывание «низкоприоритетных» направлений расходов, привлечение займов по внешним и внутреннем рынкам. В результате бюджетного кризиса 1998 г. потенциал соответствующих форм стабилизации государственных финансов оказался исчерпанным, а переход к новой модели бюджета – неизбежным.

      До  кризиса немонетарные формы расчетов – неплатежи и зачеты – были широко используемым инструментом увязки доходов и расходов бюджетных организаций. Доля неплатежей из бюджета в объеме нерыночных услуг государственных учреждений быстро нарастала: если в 1996 г. она составляла лишь 6 %, то в 1998 г. – уже 11 %. Одновременно рост задолженности со стороны предприятий – налогоплательщиков привел к широкому использованию в практике исполнения бюджета зачетных схем (зачеты задолженности в 1996 и 1997 гг. привели к росту поступлений в бюджет на 10 – 20 %) и использованию других немонетарных форм. По итогам 1996 г. 15 % налоговых и 11 % общих доходов федерального бюджета представляли собой налоговые освобождения и другие виды немонетарных форм расчета.

      В результате кризиса задолженность  бюджетных организаций на 1 сентября 1998 г. превысила 98 млрд. руб., что соответствовало двухмесячному объему всех не процентных расходов государства (за июль – август они составили 88,4 млрд. руб.). Как показало обследование Госкомстата России, сметные расходы бюджетных организаций в 1998 г. были недофинансированы на 21 % (в том числе по выплатам населению – на 18 %), а государственные инвестиции – на 25 %. По отношению к объему конечного потребления государственных учреждений задолженность бюджета возросла с 1996 по 1998 г. вдвое – с 5,9 до 11,3⁸.

      Теперь, когда мы рассмотрели развитие бюджетной  системы, определим 

________________________________________

⁸ Белоусов Д.Р. Новая модель государственных финансов России перспективы и ограничения // Проблемы прогнозирования. – 2000. - № 6. – с. 124.

принципы  ее построения в настоящее время.

      Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующий  перечень принципов построения и  функционирования бюджетной системы  РФ:

      -  принцип единства бюджетной системы  РФ, который означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней;

      -  принцип разграничения доходов  и расходов между уровнями  бюджетной системы РФ, означающий  закрепление соответствующих видов  доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению  расходов за органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

      -  принцип полноты отражения доходов  и расходов бюджетов, бюджетов  государственных внебюджетных фондов;

      - принцип сбалансированности бюджета  означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита;

      - принцип эффективности и экономности  использования бюджетных средств;

      -  принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, который означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита;

      -  принцип гласности означает обязательное  опубликование в открытой печати  утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов;

      -   принцип достоверности бюджета;

      -   принцип адресности и целевого  характера бюджетных средств.

      - принцип самостоятельности бюджетов, он означает: 1) право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; 2) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной, определяемых в соответствии с законодательством РФ; 3) законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным Кодексом и налоговым законодательством РФ;   4) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с настоящим Кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов и др.

     Таким образом, бюджетная система России на протяжении всего исторического  развития по возможности отвечала требованиям  и условиям, сложившимся на определенный момент времени. Бюджетная система  строится на ряде принципов, которые определяют ее организацию и функционирование, и хотя в процессе исторического развития общества бюджетная система, (а именно бюджет) претерпевала те или иные изменения, сущность и значение ее остались прежними.

      1.2. Бюджетное устройство  Российской Федерации

 

      Бюджетная система Российской Федерации состоит  из бюджетов трех уровней: первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты  государственных внебюджетных фондов; второй уровень - бюджеты субъектов  РФ и бюджеты территориальных  государственных внебюджетных фондов; третий уровень - местные бюджеты.

      Федеральный бюджет играет определяющую роль в  реализации социально-экономической  политики, проводимой Правительством РФ. Через параметры федерального бюджета государство регулирует темпы экономического развития, а также взаимоотношения с территориями.

      Консолидированный бюджет РФ состоит из Федерального бюджета РФ и консолидированных  бюджетов субъектов РФ. В консолидированном  бюджете субъекта РФ находят отражение  результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе; условия сбалансированности доходов и расходов в целом по бюджету субъекта Федерации.

      Налогово-бюджетные  взаимоотношения между федеральными, региональными и местными органами власти и управления являются одним  из ключевых факторов экономического и политического развития России.

      Система межбюджетных отношений призвана содействовать  созданию надежных механизмов финансово-экономического обеспечения деятельности органов  власти РФ, субъектов РФ, местного самоуправления.

      Эффективная система межбюджетных отношений должна быть направлена на достижение трех целей: 1) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны; 2) обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом; 3) упрочнение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение появления конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание предпосылок для становления гражданского общества.

      Конкретные  задачи межбюджетных отношений модифицируются при изменении экономической ситуации в стране. В периоды экономического кризиса, когда нарастают межрегиональные различия показателей социально-экономического состояния, увеличивается число депрессивных регионов. Поэтому основная задача межбюджетных отношений — обеспечить нормальную жизнедеятельность в регионах с низким экономических потенциалом, сдержать рост территориальной дифференциации социально-экономического развития, не допустить приближения степени этой дифференциации к порогу, за которым можно ожидать распада единого экономического, а затем и политического пространства страны, создать условия для вывода из кризиса, преодоления депрессии и сокращения региональной асимметрии.

      В периоды экономического роста основной целью межбюджетных отношений является сокращение межрегиональных различий и максимальное приближение степени этих различий к порогу саморегуляции, после преодоления которого включаются рыночные механизмы выравнивания уровней социально-экономического развития регионов.

      Несмотря  на определенный прогресс, достигнутый  в первой половине 90-х годов, система  межбюджетных отношений сложившаяся, во многом стихийно, к 1997-1998 гг. не обеспечивала решение этих задач. Необходимость  ее конкретного реформирования и  создание в России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, программах экономического развития.

      В 1996 – 1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений и региональных финансов, усилился субъективизм в распределении финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, приобрели массовый характер неденежное исполнение бюджетов, задержки в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов.

      Например, в 1998 г. в значительной части регионов зафиксировано не выполнение плановых заданий по сбору доходов в  территориальные бюджеты. В частности  объем доходных поступлений в  бюджет Новосибирской области составил 75 % от бюджетного задания, Воронежской области – 79 %, Башкирии 82 %.

      Нехватка  денежных средств в бюджетах территорий привело к вынужденному отказу от финансирования большинства бюджетных  расходов, не относящихся к сфере  жизнеобеспечения. Промышленная, инвестиционная, инфраструктурная политика регионов осуществляется на базе неденежных расчетов, в форме предоставления налоговых кредитов, частичного списания бюджетной задолженности или проведения зачетов по взаимным финансовым обязательствам.

      Для решения этой проблемы правительством РФ была разработана и после согласования в рамках трехсторонней Рабочей  группы по совершенствованию межбюджетных отношений одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений. Основная ее задача – создание нового механизма финансовой поддержки субъектов РФ. В 1999 г. была принята новая методика распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), значительно усовершенствованная на 2000 бюджетный год. В 2001 г. планируется завершить реформирование ФФПР с закреплением на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам РФ.

      В основе образования и распределения  этого фонда положен нормативно – долевой метод. Особенность  его состоит в том, что на очередной финансовый год определяются и утверждаются в законе о федеральном бюджете доли субъектов Федерации в ФФПР.

      Исходя  из возможностей федерального бюджета  на 1999 г., фонд определен в объеме 33,7 млрд. руб. В качестве базового года для расходов и доходов принят 1997 г., но фактические его данные пересчитаны на условия 1999 г.

      Не  менее значимое направление –  разграничение расходных полномочий властей разных уровней. Вступивший в силу бюджетный кодекс внес ясность  в вопросы закрепления расходных  полномочий и ответственности властей разных уровней. В 1999 г. Минфин РФ впервые провело полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных уровней, а также разработало базовую схему закрепления расходных полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами с использованием четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к населению, эффективности).