Понятие регионального планирования и его основные особенности в современной России

3.3. Влияние политических  мер и спектр задач региональной  политики

Вместе с тем, основная проблема любых усилий в области  развития - в частности, это касается реформ в странах Центральной  и Восточной Европы, и, в особенности, относится к устойчивости процессов  развития - это ограниченность имеющихся  финансовых, материальных и человеческих ресурсов для реализации задач качественного  и количественного плана.

Исходя из необходимости  достижения значительного социально-экономического эффекта всех принимаемых мер  и/или вмешательства, данная предпосылка, с одной стороны, устанавливает  весьма высокие требования к размещению средств, с другой стороны - к действенности  усилий, предпринимаемых в рамках региональной политики и определению  комплекса задач, которые могут  быть решены в таких обстоятельствах.

Оценка воздействия  государственного вмешательства, осуществляемого  в рамках стратегий регионального  развития, например, в рамках структурных  фондов (средств, направляемых на развитие регионов) Европейского Союза, на практике показала, что рассредоточение усилий по региональному развитию оказалось, буквально, тратой финансовых средств, и его необходимо исключить в  будущем, так же, как и необоснованную концентрацию вмешательства на отдельных  проектах, отраслях, областях политики или территориальных единицах. Следовательно, целевое (стратегическое) использование ресурсов и, в частности, уровень эффективности вмешательства являются центральными критериями, определяющими успех стратегий регионального развития.

Поэтому эффект региональных стратегий в значительной мере определяется, наряду с оптимальным размещением  ресурсов, уровнем концентрации мероприятий  на эндогенном (внутреннем) потенциале региона в соответствии с пространственными  и целевыми аспектами. Поскольку  эффективное использование сильных  сторон, существующих внутри региона, производит дополнительный эффект развития, оно таким образом будет способствовать региональным процессам роста. Кроме  того, на этот процесс оказывает  влияние географическое и социально-экономическое  положение региона. Это подразумевает, что регион должен прилагать значительные усилия по интеграции в макроэкономические (европейские, национальные, межрегиональные) структуры и улучшать свои связи  с экономиками соседей, чтобы  постоянно пользоваться преимуществами эффекта воздействия внешнего роста  на процесс внутрирегионального развития.

На практике это  означает, что, благодаря возрастающей сложности функций региона, в  ходе процесса регионального развития стратегические разработки и планирование значительно опережают по значению классический эмпирический анализ ситуации.

Более того, инновационные  региональные стратегии сегодня  обязательно должны выходить далеко за рамки классических областей экономической  политики и пространственного планирования. В силу, с одной стороны, серьезных  тенденций к глобализации в сочетании  с новыми инновационными направлениями  в области технологий и коммуникаций, а в особенности, на фоне растущей в Европе тенденции к регионализации, эти одномерные подходы не могут  более быть адаптированы к требованиям  современной региональной экономики.

Поэтому сегодня  инновационная стратегия регионального  развития и вспомогательные инструменты, создаваемые для ее реализации, охватывают широкий спектр дополнительных проблем, таких, как система соцобеспечения и рынок труда, профессиональная подготовка и повышение квалификации, охрана окружающей среды и т.д. Таким  образом, к понятию продуманной  концентрации задач региональной политики, программ развития и отдельных видов  государственного вмешательства добавляется  компонент многофункциональности  и многомерности. В результате, в  настоящее время успешные региональные стратегии основываются на комплексных  интегрированных программах развития, делающих особый акцент на эффективном  использовании синергизма и дополнительных эффектов между отдельными мероприятиями  и проектами в различных областях политики/3/.

3.4. Децентрализованные  подходы к планированию

Поскольку политика развития не может более рассматриваться  как задача, относящаяся исключительно  к компетенции центральных департаментов  и администраций (ни на национальном, ни на региональном уровнях), но, как  результат совместных усилий различных  институтов и департаментов на всех уровнях управления, существующих в  данной стране, полномочия национального  правительства должны быть ограничены определением общих макроэкономических принципов и основной политической структуры.

Так, региональные стратегии  должны все в большей степени  сочетать подходы и инициативы, идущие «снизу верх» и «сверху вниз»  не только с точки зрения взаимодополняемости функций различных уровней управления («субсидиарности»), но и по причине более широких полномочий и опыта региональных властей в области планирования, которые должны быть задействованы в процессе развития региона.

Кроме того, более  высокая сложность процессов  регионального планирования также  означает и необходимость приложения несколько больших усилий по управлению и координации. На практике для этого  требуются новые процедуры разработки и реализации концепций регионального  развития в соответствии с основными  принципами сотрудничества, участия  и партнерства, устанавливаемых, в  частности, нормами «Европейских структурных  фондов».

Итак, децентрализованные процедуры, усиление элементов руководства  регионом, предполагающих расширенное  участие сторон и обязательное принятие во внимание принципа взаимодополняемости являются необходимыми предпосылками, определяющими способность региона справиться с функциональным расширением его задач, удовлетворять требованию устойчивости и соответствовать ускоряющимся процессам изменений в глобальной экономической ситуации путем применения чрезвычайно динамичных инструментов планирования.

Региональное развитие в его индустриальной модели предполагало масштабные государственные инвестиции в новое индустриальное и социальное строительство, а также развертывание больших миграционных проектов. Дальнейшая индустриализация российских территорий бессмысленна как с культурно-исторической точки зрения, так и в силу отсутствия у государства достаточных средств. У России нет новых "прорывных" технологий и индустриальных проектов, требующих гигантского строительства и способных обеспечить долгосрочный региональный рост. Специфические для советской эпохи силовые и идеологические средства мобилизации человеческих ресурсов уже не могут быть использованы, и поэтому индустриализация сырьевых зон неминуемо окажется не обеспеченной рабочей силой.

Существует точка  зрения, что индустриализация как  парадигма развития отдельных территорий реализуема в отношении Дальнего Востока, куда может быть открыт доступ рабочей силы из Восточной Азии, по своему качеству соответствующей  условиям промышленного производства. Вероятность же проведения индустриализации без масштабной миграции оценивается  экспертами как очень незначительная/4/.

Вместе с тем  в ближайшее десятилетие может  сформироваться новая индустриально-технологическая  платформа. Однако критическая масса  ее возможных прототипов пока еще  не сложилась. Наверное, в тот момент, когда эти прототипы станут эталоном, можно будет говорить о неоиндустриальной парадигме развития, ассимилирующей энергию инновационной экономики и по-новому собирающей территории и человеческие ресурсы

Альтернативы инновационному развитию у России нет. Инновационная  экономика должна стать не только самостоятельным сектором российской экономики, но и условием повышения  конкурентоспособности других отраслей. Кардинальное увеличение добавленной  стоимости, создаваемой в инновационном  секторе и с помощью инноваций  в традиционных отраслях, должно стать  одним из важнейших государственных  приоритетов. Государственная региональная политика России, в свою очередь, должна стимулировать переход к инновационной  модели развития и придать новый  культурный и геоэкономический смысл  региональным проектам и инициативам. Ее основная задача -- обеспечить концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях и создать условия для межрегиональной кооперации и стратегического партнерства власти, бизнеса и общественных институтов в рамках инновационной модели развития. Необходимо сформировать новые -- инновационные -- технологии управления развитием территорий, работающие на повышение конкурентоспособности российских регионов и страны в целом

1. Если мы ставим  перед собой задачу проектирования  институциональных механизмов регионального  развития для России, необходимо  четко определиться с тем, переход  к какой модели развития должны  обеспечить эти институты, в  какой парадигме развития Россия  собирается строить свое будущее.

Россия -- огромная по размерам своей территории страна. Этот факт рассматривается то как источник ее возможного могущества, то как причина ее проблем и ограничение на развитие. Эпоха экстенсивного (колониального) освоения территорий, когда масштаб владений предопределял статус и хозяйственную мощь той или иной страны, закончилась еще на рубеже XIX и XX веков. Начиная с этого времени и до последней четверти прошлого столетия развитие понималось как индустриализация. Территория становилась той физической платформой, на которой происходило размещение производительных сил. Территориальная политика государств была направлена на то, чтобы обеспечить на территории оптимальную конфигурацию главных факторов индустриального производства -- рабочей силы, основных фондов, энергосырьевых источников, обслуживающих комплексов и инфраструктур/4/.

Начиная с 90-х годов XX века индустриальные приоритеты регионального  развития в постсоветской России оказались утрачены. И причина не только в смене общественно-политического курса. Во многом сама эта смена была предопределена общемировым кризисом индустриальной модели развития. Индустриальные сектора экономики бывшего СССР уже не давали той "дельты", которая позволяла бы финансировать государственную машину межрегионального и межотраслевого перераспределения ресурсов. Старые централизованные механизмы регионального управления и планирования были разрушены, а новые так и не сформировались. В это время Запад совершил скачок вперед, приняв модель инновационного развития, пришедшую на смену индустриальной. Важнейшей задачей в области региональной политики стало формирование институциональных механизмов и инфраструктур инновационной экономики: на каждом уровне -- наднациональном, страновом, региональном, локальном. Так называемая "экономика знаний" опирается уже не на природные ресурсы, а на человеческий капитал и потому ставит перед региональной политикой вопрос о формировании среды для восстановления и развития человеческих и природных ресурсов. Существенно возрастает роль гуманитарного фактора в обеспечении экономического роста. Ускоренными темпами создаются инфраструктуры, обеспечивающие экологизацию хозяйственной деятельности, информатизацию управленческих процессов и капитализацию человеческих ресурсов/4/.

Прежний подход к  территории как объекту индустриального  освоения и эксплуатации, свойственный индустриальной фазе развития, уже  не работает. Региональная политика все  больше приобретает средовой характер, трансформируясь в так называемое пространственное развитие.

2. Принятие инновационной  модели развития порождает ситуацию, в которой основная доля в  добавленной стоимости достается  центрам управления инновационными  процессами. Эти центры, как правило,  контролируются крупнейшими транснациональными  компаниями, они значительно более  мобильны, чем традиционное индустриальное  производство, и могут достаточно  свободно перемещаться поверх  административно-территориальных границ. Уход центра управления с территории  означает и перемещение центра  прибыли, что превращает размещенные  на территории технологические  комплексы в производственные  цеха - фактические центры затрат, несущие к тому же на себе  все экологические и социальные  риски.

Все это порождает  новые диспропорции в территориальном  развитии современных государств. Наиболее прибыльная деятельность, финансовый и человеческий капитал начинают концентрироваться в небольшом  количестве мест ("центрах развития"), где скапливаются основные мощности инновационного уклада -- центры принятия решений, информационные технологии, базы знаний. Все остальные территории автоматически превращаются в сырьевую и технологическую периферию - поставщиков необходимых ресурсов и зоны для сброса устаревших технологий.

Новая региональная политика России должна быть соразмерна и сомасштабна этим процессам.

Нужны новые инфраструктуры, способные обеспечить всем регионам равный доступ к инновационному развитию.

3. Анализ современных  институциональных моделей регионального  развития показывает, что они в конечном счете представляют собой институциональную "зашнуровку" трех разных технологий:

- интеллектуальной  технологии, отвечающей за разработку  картины будущего, формулирование  проблем и поиск наиболее эффективных  решений (она все больше приобретает  характер коллективной мыследеятельности и находит новые институциональные формы, выходя за рамки традиционных научных учреждений и университетов);

- управленческой  технологии (или технологии территориального  планирования и правоприменения), призванной обеспечить реализацию поставленных целей регионального развития с учетом реальных временных, финансовых, организационных, человеческих и других видов ресурсов;