Правовой статус учреждений

     Другой  правовой режим имущества предусмотрен законодательством в отношении  тех государственных (муниципальных) учреждений, которым в соответствии с их учредительными документами  предоставлено право осуществлять деятельность (естественно, в рамках уставных целей и задач соответствующего учреждения), приносящую доходы. Особенность  указанного правового режима имущества учреждений состоит в том, что доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждений (п. 2 ст. 298 ГК РФ).

     Вместе  с тем, как подчеркивается в Постановлении N 21 (п. 2), несмотря на то что ГК РФ не определяет содержания указанного права  самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от разрешенной собственником (учредителем) приносящей доходы деятельности, очевидно, что учреждение ни при каких условиях не может обладать данным имуществом на праве собственности.

     На  практике возникли некоторые сомнения по поводу возможности государственных (муниципальных) учреждений самостоятельно распоряжаться денежными средствами, полученными от приносящей доходы деятельности. Расхождения в оценках были порождены  некоторыми положениями БК РФ. В  частности, в соответствии с п. 2 ст. 42 БК РФ доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской  и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов в полном объеме учитываются в  смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах  соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной  собственности либо как доходы от оказания платных услуг, а согласно п. 3 ст. 161 БК РФ в смете доходов  и расходов должны быть отражены все  доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных  внебюджетных доходов, так и от осуществления  предпринимательской деятельности.

     Разрешить указанные сомнения призвано разъяснение  Пленума ВАС РФ, отметившего, что  приведенные положения БК РФ не определяют содержание прав учреждений на доходы, полученные от приносящей доход деятельности, а закрепляют особенности их учета. Поэтому установление нормами бюджетного законодательства особого порядка  учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждений относительно данных доходов и приобретенного за счет них имущества, которые поступают в самостоятельное распоряжение соответствующих учреждений (п. 2 Постановления N 21).

     И еще одна особенность имущества  учреждений, приобретенного на доходы, полученные от разрешенной собственником (учредителем) приносящей доходы деятельности, отмечена Пленумом ВАС РФ: несмотря на то что указанное имущество  поступает в самостоятельное  распоряжение учреждения, на него не может  быть обращено взыскание по долгам этого учреждения, в том числе  вытекающих из обязательств, связанных  с осуществлением предпринимательской  деятельности (п. 2, 5 Постановления N 21). 

      2.3. Право самостоятельного распоряжения доходами

      Будучи  некоммерческими организациями, учреждения не должны приносить доход своим  учредителям, ибо предназначены  для выполнения не экономических (хозяйственных), а управленческих, социально-культурных и тому подобных функций. Данное положение, в частности, исключает для их потенциальных кредиторов возможность обращения взыскания на их имущество (кроме денежных средств), которое затруднило бы выполнение учреждениями названных функций, а для них самих - возможность банкротства, свойственную коммерческим организациям. Поэтому в целях охраны интересов их контрагентов - других участников гражданского оборота - законом установлена субсидиарная ответственность по обязательствам учреждений собственника их имущества, т.е. их учредителя.

      Очевидно, что собственник (учредитель) всячески стремится избавиться от такой ответственности  либо значительно ограничить возможности  ее применения. Именно этим объясняется, например, появление в нашем праве  «автономных учреждений» - новой разновидности юридических лиц, главную особенность статуса которых как раз и составляет отсутствие субсидиарной ответственности государства (публично-правового образования) по их долгам. При этом, поскольку речь, как правило, идет об интересе публичных собственников, появляется возможность осуществить это с помощью публичного, в данном случае - бюджетного (финансового) законодательства, т.е. так или иначе использовать потенциал публичной власти в противоречии с основополагающим гражданско-правовым принципом юридического равенства сторон гражданских правоотношений.

      В последние десятилетия государство (публично-правовые образования) постоянно  недофинансировало (а нередко и  вовсе не финансировало) многие свои учреждения. В связи с этим еще  в самом начале 1990-х годов законодательство (в законах о собственности) вынуждено  было разрешить таким учреждениям  наряду с основной (слабо финансируемой) деятельностью осуществлять еще и «деятельность, приносящую доходы», т.е., по существу, позволило вести определенным образом ограниченную предпринимательскую деятельность. При этом было вполне очевидно, что данная вынужденная обстоятельствами реальной жизни ситуация неизбежно ведет к искажению существа гражданско-правового статуса данных некоммерческих организаций.

      Такая возможность была окончательно закреплена ст. 298 ГК РФ, установившей даже право  учреждения «самостоятельно распоряжаться» указанными доходами и приобретенным за их счет имуществом, которое должно было учитываться на отдельном балансе учреждения.

      Тем самым имущество учреждения подлежало  разделению на две части, имевшие  различный правовой режим: одна часть, полученная от собственника-учредителя (в виде бюджетного финансирования и приобретенного за его счет имущества), находится у учреждения на праве оперативного управления, а другая часть, «заработанная» самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, поступает в его «самостоятельное распоряжение», которое в литературе поспешили объявить самостоятельным вещным правом¹⁴.

      Между тем ситуация «раздвоения» имущественного режима невозможна для обычного юридического лица, все имущество которого составляет объект его права собственности и учитывается в едином бухгалтерском балансе (что вновь подтверждает искусственность конструкции юридического лица-несобственника и ее несоответствие условиям нормального рыночного оборота).

      Однако  государство последовательно способствовало тому, чтобы бюджетные учреждения выходили за рамки деятельности, соответствующей  целям их создания, путем постоянного  расширения их специальной правоспособности, фактически поощряя оказание ими  разного рода платных услуг, сдачу  в аренду полученного от учредителя недвижимого имущества и т. д. Такой подход позволял продолжать недофинансирование бюджетных учреждений, например, в  части оплаты освещения, отопления, водоснабжения и т. п. Эти расходы  учреждения были вынуждены покрывать  из заработанных ими, а не полученных по смете денежных средств. Но и при  их отсутствии субсидиарная ответственность  собственника-учредителя (за счет средств  соответствующего бюджета) все равно  не наступала, ибо учреждение ссылалось  на недостаток или отсутствие бюджетного финансирования как на отсутствие своей  вины, что по сложившемуся в арбитражно-судебной практике толкованию ст. 401 ГК РФ освобождало  его от ответственности за неуплату долга, а тем самым - и его учредителя от субсидиарной ответственности по таким долгам.

      По  мере получения и самостоятельного использования учреждениями все  более значительных внебюджетных средств  публичные собственники-учредители стали рассматривать их как важный дополнительный источник финансирования деятельности своих учреждений, который  должен находиться под их полным контролем. Он был установлен нормами Бюджетного кодекса (БК) РФ 1998 г., согласно которым  все доходы бюджетного учреждения, включая доходы от разрешенной ему предпринимательскои деятельности, должны отражаться в его единой смете доходов и расходов, причем последний вид доходов подлежит зачислению на единый лицевой счет учреждения в территориальном органе федерального казначейства. Тем самым учреждения были не только лишены права вкладывать свои доходы в коммерческие банки (и получать за счет этого соответствующие проценты, которые фактически стало использовать государство), но и было парализовано правило п. 2 ст. 298 ГК РФ об их раздельном учете, а следовательно, и право самостоятельно распоряжаться ими лишилось реального смысла.

      Кроме того, согласно п. 1 ст. 225, п. 4 ст. 226 и  ст. 227 БК РФ денежные обязательства  бюджетных учреждений не должны превышать  объем, установленный в доведенных до них лимитах и утвержденных им сметах доходов и расходов. В  противном случае орган, исполняющий  соответствующий бюджет, может отказаться подтвердить эти обязательства, что повлечет не только отказ от их оплаты за счет бюджетных средств, но и фактическое исключение субсидиарной ответственности собственника-учредителя перед третьими лицами - контрагентами своего учреждения. Следовательно, контрагенты учреждений, по сути, обязаны при заключении договоров с учреждениями проверять, укладываются ли обязательства их договорных партнеров в соответствующий лимит и предусмотрены ли они сметой. В иной ситуации они рискуют не получить оплаты поставленных ими учреждению товаров, произведенных работ или оказанных услуг, поскольку все иное (кроме денежных средств) имущество учреждения забронировано от взыскания кредиторов. Данные правила рикошетом бьют и по самим учреждениям, ибо превращают их в крайне ненадежных участников имущественного оборота, с которыми становится просто опасно иметь дело.

      Таким образом, к настоящему времени «с помощью» бюджетного законодательства как будто бы завершилась начатая в середине 1990-х годов тихая «эволюция» гражданско-правового статуса бюджетных учреждений. Теперь государственные и муниципальные учреждения обязаны самостоятельно платить по всем своим долгам (например, перед энергоснабжающими или ремонтными организациями) при отсутствии или недостатке выделенных для этого бюджетных средств, а предусмотренное Гражданским кодексом «право самостоятельного распоряжения» учреждений полученными внебюджетными доходами, как и субсидиарная ответственность их собственников, фактически парализованы бюджетным законодательством.

      В результате налицо несомненная экономия бюджетных средств и освобождение бюджета от «излишних» расходов, а вместе с тем - весьма странный гражданско-правовой статус финансируемого собственником учреждения. С одной стороны, оно вынуждено самостоятельно зарабатывать средства на свое существование, оставаясь некоммерческой государственной (муниципальной) организацией, полностью подконтрольной учредителю-собственнику. С другой стороны, этот последний, по сути, устранен от имущественной ответственности по долгам своего учреждения, притом что имущество учреждения (кроме денежных средств) недоступно для взыскания кредиторов, а отсутствие (недостаток) у учреждения денежных средств фактически стало основанием для освобождения его от имущественной ответственности по своим обязательствам, что немыслимо для обычного юридического лица и превращает учреждение в крайне ненадежного с точки зрения платежеспособности контрагента. Такая юридическая конструкция неизбежно вызывает серьезные сомнения в самой целесообразности ее существования, ибо обычный участник гражданских правоотношений в нормальной ситуации вряд ли захочет иметь дело с подобным субъектом.

      Изложенное  позволяет оценить огромное значение рассматриваемых постановлений  Пленума ВАС РФ, по существу возродившего к жизни фигуру бюджетного учреждения как относительно нормального участника  гражданско-правовых отношений.

      С этой точки зрения следует прежде всего отметить, что, согласно абз. 4 п. 2 Постановления N 21, п. 2 ст. 42 и п. 3 ст. 161 БК РФ определяют не содержание прав учреждений на доходы, а закрепляют лишь особенности их учета. Поэтому  нормы бюджетного законодательства не изменяют закрепленный Гражданским  кодексом объем прав учреждений относительно данных доходов и приобретенного за их счет имущества. Таким образом, высший судебный орган не только прямо  подтвердил сохранение предусмотренного п. 2 ст. 298 ГК РФ «права самостоятельного распоряжения», но по сути указал, что попытки ограничения или иного истолкования содержания этого гражданского права бюджетным законодательством выходят за пределы компетенции последнего, установленной ст. 1 БК РФ.

      Основываясь на этом положении, Пленум ВАС РФ дал  четкие разъяснения относительно субсидиарной ответственности собственника (учредителя) по долгам созданного им учреждения как  особого вида субсидиарной ответственности. Он указал, что принятие учреждением  денежных обязательств с превышением  утвержденной сметы расходов не является основанием для отказа в привлечении  собственника к субсидиарной ответственности  по таким обязательствам. Тем самым  предусмотренные ст. 225-227 БК РФ правила  об обязательном подтверждении собственником  сметных расходов своего учреждения приобрели изначально свойственный им учетно-технический, а не юридический (и уж во всяком случае - не гражданско-правовой) характер.

      Недофинансирование  учреждения собственником более  не может ни свидетельствовать об отсутствии вины учреждения в неисполнении соответствующих обязательств, ни, следовательно, являться основанием для  освобождения его от ответственности, а его собственника - от субсидиарной ответственности по таким долгам учреждения. В этом вопросе Пленум ВАС РФ вполне обоснованно и вместе с тем кардинально изменил даже сложившуюся ранее судебно-арбитражную практику рассмотрения таких споров, что можно лишь всячески приветствовать.

      Наконец, он вновь прямо указал на недопустимость ограничения объектов взыскания  по обязательствам собственника-учредителя, в том числе и в порядке  его субсидиарной ответственности  по долгам своих учреждений, исключительно  средствами соответствующего бюджета, поскольку публично-правовое образование  в соответствии с законом отвечает по обязательствам всем имуществом своей  казны, т.е. всем нераспределенным среди  своих юридических лиц имуществом. Тем самым лишаются смысла попытки  ограничения ответственности государства  с помощью запрещения обращения  взыскания на бюджетные средства, установленного бюджетным законодательством, а также неоднократно высказывавшиеся  ранее на весьма авторитетном уровне опасения «разрушить бюджет» путем удовлетворения вполне обоснованно предъявленных к государству судебных исков.