Взаимоотношения законодательных и исполнительных органов в РФ

В широко известной работе «О духе законов» Ш. Монтескье доводит до своего логического  завершения теорию разделения властей. Особое значение он придает системе  взаимных сдержек и противовесов властей. Монтескье справедливо  полагал, что для того, чтобы создать  стабильный механизм государственного управления, надо научиться «комбинировать власти, регулировать их, умерять, проводить  их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла  уравновешивать другую». Это такой  шедевр законодательства, заключал Монтескье, который «редко удается выполнить  случаю и который редко позволяют  выполнить благоразумию» (12, с 439).

Причем  каждая из ветвей власти, являясь самостоятельной  и взаимо содерживающей друг друга, должна осуществлять свои функции посредством особой системы органов и в специфических формах.

В России, помимо ряда государственных деятелей и ученых, теория разделения властей  занимала особое внимание М. М. Сперанского.

В своем  «Введении к уложению государственных  законов» (1809) он писал в связи  с попыткой использования этой теории для «преобразования» самодержавия и стремлением поставить её в  рамки закона, что «нельзя основать правление на законе, если одна державная  власть будет и составлять закон  и исполнять его». Необходимо её разделение. Необходимо, чтобы одни «установления» действовали в процессе составления закона, а другие – при их исполнении¹.

Среди авторов  современности нет сегодня единого  мнения о том, как должны соотноситься между собой различные ветви  государственной власти.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Современный российский баланс  разделения законодательной и исполнительной властей

 

Как уже  отличалось и в советской и  нынешней постсоветской литературе России вопросам разделения властей  и их взаимоотношений не уделялось  серьезного внимания. Среди массы  газетных, журналистского уровня публикаций преобладают упрощенные, не аналитического и не критического плана издания.

В них  везде проводится мысль о том, что наличие в государственном  механизме России принципа разделения властей – это, безусловно, хорошо, а его отсутствие – это очень  плохо.²

«Из-за отсутствия в нашей политической системе  постоянно действующей, профессиональной сфере законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек  и противовесов, - пишет в связи  с этим один из авторов, - сосредоточение власти в едином центре, в партийных  органах на различных уровнях  и при бюрократической иерархической  структуре организации процесса управления, наше общество столкнулось  с тем, что высший руководитель превращался  практически в самозванца на каждом уровне власти».³

Это тезис  чересчур категоричен и идеалистичен. Разделение властей представляется в данном и в других аналогичных  трудах нередко, чуть ли не в виде панацеи  от всех бед. В результате создается  впечатление, что в государственно-правовом механизме России немедленно установится  подлинно демократический порядок, как только будет полностью воспринят  принцип разделения властей.

С принятием  летом 1990 г. Деклараций о государственном суверенитете концепция разделения властей стала рассматриваться в качестве официальной доктрины.

Ожесточенные  и нескончаемые споры велись, например, в России между законодательной  и исполнительной властями, вплоть до трагических событий 3-4 октября  1993 г. – расстрела парламента. Дискуссии шли вплоть до принятия Указа «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Ни одна из спорящих сторон не оспаривала важность поддержания постоянного баланса, равновесия властей законодательной и исполнительной власти.

Исполнительная  власть трактовала «баланс» властей, как фактическое доминирование её над законодательной. В свою очередь законодательная власть добивалась поддержания своего «верховного», конституционного статуса, иногда необоснованно вторгаясь в сферу деятельности исполнительных органов.

Разумеется, каждая из сторон при этом, нагнетая политические страсти, обвиняла другую в узурпации всей государственной  власти. Каждая из них при этом, прикрываясь  демократическими лозунгами и заботой  о благе общества и народа, преследовала лишь свои собственные эгоистические  цели и интересы, а точнее – цели и интересы стоящих за ними небольших  групп людей.

Для стран  со сложившимися демократическими традициями и обычаями ничего особенного в функциональном противостоянии законодательной и  исполнительной властей нет. Нет  ничего аномального и в том, что  каждая из ветвей власти стремится  максимально реализовать себя, в  том числе и через попытки «принижения» деятельности и перехвата второстепенных функций у других властей. В этом сказывается природа неразрывно связанных между собой и в то же время в определенном смысле конкурирующих друг с другом законодательной и исполнительной властей.

Аномальный  характер взаимоотношений этих властей  возникает лишь тогда, когда они  выходят за рамки, установленные  конституцией, и когда применяют  в процессе разрешения существующих между ними противоречий недозволенные  методы. Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей в современной России необходимо исходить из существования трех относительно самостоятельных периодов становления и развития данного процесса.

Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985г. – сентябрь 1993г. Характерным для него является не только формально-юридическое закрепление (в Конституции и других нормативно-правовых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь.

Данный  период отличался тем, что шло  постоянное и активное изменение  государственной и правовой систем, политической системы общества в  целом и движение в сторону  восприятия многих общепринятых в мире признаков государственности.

В самом  начале данного периода по инерции  продолжало доминировать восприятие государственной  власти в лице Советов как явления  единого и неделимого.

В конце 80-х начале 90-х годов наметился  резкий поворот в отношении к  вопросам разделения исполнительной и  законодательной властей. И это  заметно проявилось не только в теории, но и на практике.

Закрепление в Конституции России в 1992 году положения  о том, что «система власти в РФ основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» (ст.3 Конституции РСФСР), свидетельствовало  об официальном признании этой теории. И шаг за шагом стал воплощаться  в реальную жизнь.

Второй период адаптации разделения властей применительно к российской действительности охватывает промежуток времени с сентября 1993г. (с момента издания Указа №1400 от 21 сентября 1993г.) и до декабря того же года (включая день проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря 1993г.).

Суть  данного периода состоит в  ликвидации деятельности всей системы  органов власти и установлении верховенства исполнительной власти, а точнее – единовластия президента. Одна ветвь власти – исполнительная подмяла под себя все остальные ветви.

Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал  И. Г. Шаблинский, «Президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые её важнейшие главы не имеющим юридической силы».⁴

Кроме данного  Указа в тот период были приняты  и другие акты-указы, ставившие своей  целью полный демонтаж существовавшего  до 21 сентября 1993г. механизма государственной  власти и управления, а вместе с  тем и окончательное выхолащивание  принципа разделения властей.

На основе и во исполнение этих и других указов на территории России складывалась система  своеобразной соподчиненности - исполнительной власти всех других государственных  властей. И хотя в новой Конституции РФ 1993г. (ст.10) по- прежнему подчеркивается, что «государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения» суть дела от этого заметно не изменилась.

Третий период начался с принятия Конституции России 12 декабря 1993г. и продолжается до настоящего времени.

Конституция РФ 1993г. довольно четко закрепила  за каждой ветвью власти круг относящихся  к их ведению вопросов, их компетенцию.

В формально-юридическом  плане это означает, что законодательная  власть является относительно самостоятельной  ветвью власти по отношению к другим властям и по отношению друг к  другу, что она оказывает сдерживающее влияние в отношениях между всеми  ветвями власти и уравновешивают друг друга.

Однако, как показывает опыт функционирования властей после принятия Конституции  России 1993г., обладая относительной  самостоятельностью и сдерживая  в своей повседневной деятельности, друг друга государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга. (12, с.392).

Это касается исполнительной и законодательной  властей. В отношениях между ними неизменно доминирует президентская, а точнее – исполнительная власть. Это доминирование во многом предопределяется тем, что Президент обладает такими весьма действенными рычагами, как  право роспуска Государственной  Думы, право назначения выборов в  Государственную Думу, право назначения референдумов, право на вынесение  законопроектов в Думу, подписания и обнародования федеральных  законов. Президент обладает также  правом вето на применяемые законы (ст.84, 107).

Согласно  Конституции РФ законодательная  власть имеет определенные рычаги обратного  воздействия (сдерживания) на исполнительную власть. Среди них наиболее действительными  считаются, например, такие как, полномочия Государственной Думы на решение  вопроса о доверии Правительству  России (п.1ст.103), право Совета Федерации, на основе выдвинутого Государственной  Думой обвинения против Президента, на решение вопроса об устранении его от должности и др.

Данные  и им подобные полномочия, несомненно, являются важными рычагами влияния  законодательной власти на исполнительную власть и оказывают определенное сдерживающее по отношению к ней  воздействие. Однако они по своей  силе заметно уступают средствам  воздействия исполнительной власти на законодательную.

Кроме того, некоторые средства сдерживания  исполнительной власти со стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются потенциальной возможностью применения обратных, более сильных мер. В качестве примера, можно сослаться на ст.103 Конституции РФ, которая предоставляет Государственной Думе право давать (или не давать) согласие Президенту на назначение Председателя Правительства России, а также право решать вопрос о доверии Правительству. Это право, помимо того, что является относительным, имеет ещё одну, негативную по отношению к законодательной власти грань. А именно, в связи с выражением недоверия Правительству или в связи с отказом Государственной Думы утвердить предлагаемую президентом кандидатуру Председателя Правительства, может возникнуть и вопрос о дальнейшем существовании в данном составе самой Думы.

Так, в  соответствии с Конституцией в случае выражения Думой недоверия Правительству  и несогласия с этим решением Президента Дума вправе повторно выразить в течение  трех месяцев свое прежнее мнение о Правительстве. Однако в данном случае она рискует быть распущенной  Президентом, если он сочтет невозможным  объявить отставку Правительства (п.3ст.117).

Государственная Дума может быть распущена президентом  и в другом случае. А именно –  если она трижды отклонит представляемые ей на рассмотрение кандидатуры Председателя Правительства РФ. В этом случае Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает  новые выборы (п.4.ст.11).

Таким образом, право законодательной власти в  лице Государственной Думы давать или  не давать согласие на назначение Председателя Правительства, так же как и право  на выражение недоверия правительству  как средства влияния на исполнительную власть, является весьма относительными и довольно легко нейтрализуемыми  со стороны исполнительной власти.