Тенденция развития российского парламентаризма

 Идеи народно-представительной  власти разрабатывали и марксисты:  Г.В.Плеханов, позднее перешедшие  на позиции марксизма Дейч, Засулич  и включившийся в революционное  движение в 1890-х годах В.И.Ульянов  (Ленин).  

 Парламент в России  появился лишь под воздействием революционных событий 1905 г. 17 октября 1905 г. император подписал манифест, в соответствии с которым населению даровались "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов". В развитие этого положения манифеста была образована рабочая курия. Право избирательного голоса получили рабочие промышленных заведений численностью более 50 человек. Дума приобретала, вместе с законодательными, и контрольные функции: "Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей". Подписывая манифест, Николай II признался, что дарует конституцию. В соответствии с манифестом была избрана I (Первая) Государственная дума, просуществовавшая всего неполных четыре месяца и по своему социальному составу оказавшаяся самой "демократичной" из всех Дум при царе: наиболее многочисленную группу составляли крестьяне -- 45,5%, затем дворяне -- 36%; ее членами являлись 10 князей, 4 графа и 2 барона.  

 Российский "парламент", состоял из Государственной думы  и Государственного совета. Обе  "палаты" получили право издания,  изменения и отмены законов, но за исключением Основных законов, инициатива пересмотра которых отводилась императору. Характерно, что последний, как и большинство монархов (президенты по преимуществу пользовались правом отлагательного вето), обладал правом абсолютного вето, что обеспечивало возможность утверждения законов, а без его вердикта они не могли вступить в силу. Но принципиально это означало утрату российским императором права своим указом по частному делу отменить действие общих законов, если они вступали в противоречие между собой. Статья 94 Основных законов определяла: "Доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу". Тем самым была предпринята попытка утвердить в России верховенство закона.  

 Однако новосозданный  законодательный орган ни царя, ни его правительство не устраивал - еще до открытия сессии Думы царь издал указ о наделении Госсовета законодательными полномочиями и правом вето на законы, принятые Думой. Вместе с тем, социально разнообразная Дума с первых же заседаний повела себя не вполне миролюбиво в отношении царя и его окружения и 9 июля 1906 г. была распущена под предлогом, что депутаты "уклонились в не принадлежавшую им область". Тем не менее, принято считать, следуя высказанному еще в 1909 г. мнению видного правоведа проф. В.Ф.Залесского, что "1906 год ознаменовался насаждением в России западноевропейского парламентаризма".   

 Но и Вторая Дума, просуществовавшая с февраля  по июнь 1907 г., оказалась малоуправляемой. Даже после уточнения избирательного законодательства, отдававшего отныне все преимущества состоятельным сословиям, эта Дума получилась еще "левее" первой. Социал-демократы, отказавшись от тактики бойкота, получили 65 мест (всего левые партии завоевали 222 мандата -- 43%), а крайне правые потерпели на выборах поражение. Третья и Четвертая Думы оказались сравнительно жизнестойкими по преимуществу благодаря их составу, более лояльному к царской власти. А лояльность была обеспечена за счет опять-таки измененного избирательного законодательства, блокировавшего оппозицию.   

 При разработке правовых  основ деятельности Госдумы правительственные  структуры постарались, чтобы  ее законодательные полномочия, бюджетные права и контрольная  (в отношении министров) функция  изначально были ограничены. Над  Думой был поставлен Госсовет, не пропускавший неугодные правительству законопроекты; она была лишена права формировать правительство, которое было ответственно только перед монархом.  

 Поскольку монарх и  его правительство удерживали  существенные полномочия в сфере законодательства, Государственную думу России начала нашего века сложно квалифицировать в качестве парламента.  

 В послереволюционный  период отечественной истории  развивался иной тип народного представительства - Советы. Принцип разделения властей был отвергнут, тем самым государство отказалось и от парламентаризма европейского типа. Законодательные и представительные институты (просуществовавший в 1917 -- 1937 гг. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, позднее - Верховный Совет, съезды Советов) лишь частично соответствовали общей модели парламентаризма. Законодательные функции Советов были ограниченными и порой просто формальными. К недостаткам советской системы можно отнести выборы в Советы всех уровней на безальтернативной основе - в строгом смысле слова этот процесс трудно назвать "выборами", ибо можно было только проголосовать за рекомендованную "партией-государством" кандидатуру. Таким образом, при советской власти формально единовластные Советы были в целом второстепенными элементами политической системы - они не располагали правовым потенциалом влияния на реальную жизнь общества.  

 По "сталинской" Конституции  СССР 1936 г. власть объявлялась  принадлежностью всех трудящихся  города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся. Избирательная система обращалась в систему всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании. Реабилитировались некоторые элементы парламентаризма - законодательная власть определенно связывалась прежде всего с исключительными прерогативами Верховного Совета СССР - высшего органа государственной власти страны.  

 Советские конституции  70-х гг. (союзная 1977 г. и Конституция  РСФСР 1978 г.), продолжая линию на  преемственность социалистического принципа, несколько откорректировали его в контексте концепции "развитого социализма". Однако страна постепенно теряла идеологическую и геополитическую ориентацию.  

 Начало конституционной  реформы пришлось на конец  1988 г., когда был принят закон  "Об изменениях и дополнениях  Конституции (Основного закона) СССР". Уже одно то, что в лице Верховного Совета СССР страна получила постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти, а в лице Комитета конституционного надзора (предтечи Конституционного Суда) - один из важнейших институтов системы сдержек и противовесов, с очевидностью, подтверждает: начало процессам парламентаризации было положено.  

 В условиях демократии  Советы могли бы стать значимым  фактором осуществления народовластия.  Но возвращение к демократическим формам парламентаризма носило поверхностный характер, который вел к ослаблению государственности, расшатыванию связей между союзными республиками и распаду Советского Союза.  

 Итак, анализ исторической  практики представительных органов  власти России позволяет уяснить,  что отечественный путь к парламентаризму  был сложным и нередко драматическим.  Это обусловлено множеством факторов, в том числе характером социально-исторического  развития, национальными духовными  традициями, опытом государственной  жизни, геополитическими обстоятельствами, достигнутым на каждом этапе  уровнем политической и правовой  культуры и т.д. Своеобразие  российского варианта установления  парламентской формы правления  обусловливалось особенностями  дореволюционной и послереволюционной истории, многовековыми традициями самодержавия, а также опытом авторитарного управления обществом. Господство в России на протяжении многих столетий деспотической системы власти, отсутствие реальных прав и свобод личности, преимущественная ориентация государства на принудительно-силовые методы во внутренней и внешней политике, сильнейшая централизация управления как такового, подавление инакомыслия предопределили отставание процессов парламентаризации в стране.  

 Российской модернизации  государственной власти изначально  и по сей день присущи половинчатость, внутренняя противоречивость, непоследовательность. Зачастую замыслы и проекты реформирования представительных структур в России оставались лишь на бумаге, а заявленные преобразования не доводились до логического завершения или проваливались вовсе. А через определенное время вновь порождалась необходимость преобразований в системе властных отношений, но уже с несколько более высокой, чем ранее, исходной позиции.  

2.2. Состояние парламентаризма в современной России

   Становление современного российского  парламентаризма происходит, в определенном  значении заново, с использованием  опыта парламентской деятельности, накопленного в других странах  в преломлении к нашим российским  условиям.  

 После сентябрьско  - октябрьских событий 1993 г. становление  представительных органов проходит  в условиях укрепления власти  президента Российской Федерации.  Поэтому, несмотря на то, что  в основе конституционного строя  лежит принцип разделения властей, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы, в российской действительности президентская власть стоит над всеми остальными - законодательной, исполнительной и судебной.  

 Конституцией Российской  Федерации (ст.94) было установлено, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органов Российской Федерации. Никто, кроме Федерального Собрания Российской Федерации, не имеет права принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обуславливает активную роль парламента в политическом и законодательном процессе. Регламентом Государственной Думы установлено, что Государственная Дума проводит ежегодно две сессии - весеннюю, продолжительностью в шесть месяцев, и осеннюю, продолжительностью в четыре месяца. Таким образом, палата за период своей работы вполне может реализовать обширную законотворческую программу.    

Однако развитие полноценного парламентаризма немыслимо без правового оформления конституционной ответственности правительства перед парламентом, которая в действующем Основном законе имеет по преимуществу формальный характер. Тем самым нижняя палата Федерального Собрания, не обладая правом привлекать министров к конституционной ответственности за незаконные действия, наделяется возможностью выражать вотум недоверия правительству в целом. При этом Президент России "вправе не отправлять правительство в отставку не только при первом, но и при повторном выражении недоверия правительству со стороны Государственной думы", приобретая, в последнем случае, праве роспуска Думы (ч.3 ст. 117).  

 Существенное значение  имеет то обстоятельство, что  законодательно предусмотрена совершенно разноплановая компетенция палат парламента. Такой подход призван обеспечить систему сдержек и противовесов в деятельности Федерального Собрания. В этом смысле Совет Федерации предстает в роли своеобразного фильтра по отношению к Думе, что, по замыслу разработчиков Конституции, должно также предотвратить возможность установления в России "тирании большинства", которое может оформиться в результате победы тех или иных политических сил на выборах в нижнюю палату. Помимо этого, система сдержек и противовесов дополняется так называемое отлагательным вето Президента (ст. 107), что создает, практически, двойную структуру "сдержек" по отношению к парламенту и, в частности, к его законотворческой палате - Госдуме. Пределы компетенции палат российского парламента, двойная "подстраховка" системы сдержек и противовесов во многом отражают определенную урезанность прав Федерального Собрания.   

 По новой Российской  Конституции:  

- Возможность роспуска Думы для Президента стала заурядным явлением, в то время как объявление импичмента Президенту сделалось фактически невозможным.   

- Фактически невозможным стало и внесение изменений в Конституцию, что свидетельствовало о намерении Президента на долгое время сохранить сложившийся расклад сил и свою монополию на власть.   

- К минимуму сведены надзорно-контрольные функции Парламента (Счетная палата).  

- Парламент лишился каких-либо возможностей влиять на состав правительства.   

- Серьезно ограничена и законодательная деятельность Думы. Два вето Совета Федерации и Президента сделали непроходимыми любые законодательные инициативы думцев, с которыми не согласен Президент.  

- Разделение Парламента на две палаты, каждая из которых имеет свой круг конституционных полномочий, свои функции в системе власти, своего председателя, свой аппарат, свое здание, практически исключило возможность превращение законодательной власти в противостоящую Президенту и Правительству, стремящуюся к самодостаточности, систему.  

 Президент также передал  часть кадровых назначений "верхней  палате" - Совету Федерации, обеспечив  тем самым лояльность себе  со стороны Конституционного, Верховного  судов и Центризбиркома.