Правовое регулирование свободных экономических зон в Российской Федерации

      Обычно  само понятие "свободная зона" связано с тем, что товары, помещенные в такую зону, освобождаются от импортных таможенных пошлин и налогов  или таковые возвращаются, равно  как пошлины и налоги при экспорте. Когда товары, переработанные в свободных зонах, перемещаются на таможенную территорию для отечественного потребления, они подлежат обложению импортными таможенными пошлинами и налогами, как если бы они были ввезены из-за границы. Именно такое содержание, ограниченное рамками регулирования внешнеторговой деятельности, вложено в понятие "свободная зона" в международной практике. Это соответствует также и содержанию понятия "особая экономическая зона", определение которого дается в новом Таможенном кодексе и концепции силу Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

      Принятое  в международной практике понимание "свободной зоны" было согласовано  государствами и закреплено в  международных нормах Киотской конвенции  об упрощении и гармонизации таможенных процедур, которая вступила в силу 25 сентября 1974 года. Хотя Россия и не участвует в этой Конвенции, с ее положениями она не может не считаться, так как они являются исходными при формулировке обязательств государств, участвующих в ВТО. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Европейскими сообществами и государствами - их членами, которое Россия подписала в 1994 году, и которое после его ратификации в 1995 году государствами-участниками вступило в силу, накладывает на Российскую Федерацию обязательства соблюдать правила ВТО в торговых отношениях с европейскими государствами. Международная торговля, включая отношения России с Европейским Союзом, в рамках указанных международных соглашений, обусловливает необходимость ее присоединения к Киотской конвенции. В этой связи странной представляется позиция некоторых юристов и предпринимателей, предлагающих превратить территорию некоторых субъектов Федерации в "пилотный" российский регион в сотрудничестве ЕС и России, используя институт особых экономических зон. Это предложение вряд ли совместимо с правилами международной торговли, в том числе с унифицированным подходом к определению свободных экономических зон в Киотской конвенции.

      При перемещении через таможенную границу  возможен выбор того или иного  таможенного режима из числа предусмотренных Таможенным кодексом РФ. Перечень возможных режимов содержится в ст. 155 ТК РФ. В нем выделяется группа под общим названием "экономические таможенные режимы", которая включает в себя: переработку на таможенной территории, переработку для внутреннего потребления, переработку вне таможенной территории, временный ввоз, таможенный склад, свободную таможенную зону (свободный склад). Различные сочетания указанных "экономических таможенных режимов" составляют содержание правового регулирования "особой экономической зоны", создаваемой на территории Российской Федерации для выполнения конкретных задач по развитию и расширению внешнеторговой деятельности. Согласно п. 2 ст. 155 Таможенного кодекса "таможенный режим свободной таможенной зоны (свободного склада) устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим правоотношения по установлению и применению таможенного режима свободной таможенной зоны".

      В Киотской конвенции установлены  стандарты регулирования отношений по созданию свободной таможенной зоны, которые служат ориентиром для законотворческой деятельности государств, следующих международным стандартам. Так, государство определяет в своем законодательстве требования к созданию свободных зон с учетом принятого в международной практике их понимания, определяет виды товаров, допускаемых в такие зоны, характер операций, которые можно осуществлять в отношении товаров. Согласно указанным стандартам законодательство страны может предусмотреть, что управление свободной зоной осуществляется таможенными властями, иными властями или физическими, юридическими лицами. Однако требования о строительстве и дислокации свободной зоны и организация таможенного контроля осуществляются таможенными властями. Они также определяют характер "закрытой" (охраняемой) зоны, наблюдение за средствами доступа в свободную зону, устанавливают часы работы и осуществляют контроль за соблюдением установленных положений. В функцию таможенных властей входит также осуществление проверки товаров лиц, поместивших их в свободную зону.

      Существование международных стандартов регулирования "свободных зон" не позволяет  государству произвольно толковать  понятие "свободная" или "особая экономическая зона" применительно  к внешнеторговой деятельности, в  частности, при принятии законов о свободных зонах. С помощью международных стандартов обеспечивается унифицированный подход к регулированию внешнеторговой деятельности, целью которого является достижение гармоничного взаимодействия национальных правовых систем. Такой подход позволяет принять международные нормы более высокого порядка, то есть содержащие обязательства государств по применению правил международной торговли, прежде всего норм соглашений ГАТТ/ВТО.

      Основное  содержание норм международного права  в области внешнеэкономической деятельности, предусмотренных в этих соглашениях, - препятствовать принятию со стороны государств - участников ВТО такого регулирования, которое является недобросовестной конкуренцией между государствами. Так, экспортные субсидии, экономические дотации национальным производителям, включая предоставление различного рода освобождений от уплаты пошлин и налогов, - все эти меры, принимаемые государством, могут нарушить принцип рыночной экономики в мировой торговле, основанной на честной и добросовестной конкуренции. Конкурентная борьба ведется как между производителями и экспортерами различных стран, так и между поддерживающими своих предпринимателей государствами.

      Единообразное понимание "свободной зоны", достигнутое  в Киотской конвенции, таким образом, играет важную роль в оценке мер регулирования, используемых государством во внешнеторговой деятельности. Поэтому определение в Таможенном кодексе особой экономической зоны, корреспондирующее с понятием, принятым в международной практике, позволяет Российской Федерации участвовать в международном сотрудничестве на основе действующих международных правил.

      Необходимо  так же отметить, что согласно международным  стандартам свободная экономическая  зона должна отвечать двум основным требованиям: иметь льготы для привлечения иностранных инвестиций и хорошее экономико - географическое положение. Кроме того, все ныне действующие зоны и регионы - претенденты на такой статус располагаются на очень значительных территориях (в пределах республики, области, города - гиганта). Однако мировой опыт показывает, что на обустройство 1 кв. километра экспортопроизводящей зоны требуется около 40 - 45 млн. долларов США, а в виде вложений в организацию таможенно - торговой деятельности - 10 - 15 млн. долларов. В России такие зоны, как СЭЗ в Читинской области или Алтайском крае, занимают территорию, равную 432 тыс. кв. км и 262 тыс. кв. км соответственно, и поэтому по-настоящему их обустроить практически невозможно¹.

      Одним из важных условий для "выживания" отечественного производителя в конкурентной борьбе с иностранными инвесторами (после того, как был открыт национальный рынок для иностранных инвесторов) стала система пользования привилегиями или льготами. Чтобы их получить, достаточно было создать коммерческую организацию с иностранными инвестициями. В получении льгот национальные предприниматели часто проявляли больше заинтересованности, чем иностранный инвестор, привыкший осуществлять свою деятельность на основе жесткого расчета и в рамках действующих законов. Создание свободной экономической зоны, рассчитанной на привлечение иностранных инвестиций, предполагало масштабное предоставление льгот в рамках ограниченных территорий, что само по себе выходило за рамки регулирования внешнеторговой деятельности. В основе предоставления таких льгот лежала норма ст. 41 о создании свободных экономических зон Закона об иностранных инвестициях в РСФСР, принятого в 1991 году и прекратившего уже свое действие. В условиях отсутствия общего закона о свободных экономических зонах были приняты федеральные законы об отдельных экономических зонах.

      Федеральный закон от 22 января 1996 г. "Об особой экономической зоне в Калининградской  области", принятый на основе действовавшего тогда Закона «Об иностранных  инвестициях в РСФСР» 1991 г., предусматривал создание режима внешнеэкономической деятельности, не известного международному праву. Во-первых, он распространял свое действие на всю территорию области, в то время как свободные зоны обычно создаются в морских и речных аэропортах и местах с аналогичными преимуществами. Кроме того, особенности особой экономической зоны в Калининградской области выходили за рамки правового регулирования не только внешнеторговой, но и внешнеэкономической деятельности.

      В законе содержатся нормы, определяющие режим инвестиций и предпринимательской деятельности (гл. II), регулирование банков и банковской деятельности (гл. V), осуществление валютного регулирования и валютного контроля в особой экономической зоне (гл. VI). Федеральный закон выводит особую экономическую зону в Калининградской области за рамки федерального таможенного регулирования, поскольку вопросы ее функционирования решают не федеральные таможенные власти, а областная Дума как законодательный орган субъекта РФ (ст. 3).

      Следуя  ст. 21 Федерального закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области", Правительство РФ утверждает государственную федеральную программу развития Особой экономической зоны, в соответствии с которой в первоочередном порядке из федерального бюджета для специальных федеральных, межрегиональных и региональных объектов финансирования выделяются средства. Федеральная целевая программа развития Калининградской области на период до 2010 года была утверждена Постановлением Правительства от 7 декабря 2001 г. № 866¹. Она была направлена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития области и включала в себя выполнение таких задач, как трансформация экономической структуры региона в направлении экспортной ориентации. В число их входило и совершенствование механизма функционирования Особой экономической зоны. Указанные в Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года задачи, как, например, развитие Калининграда как крупного транспортного узла, обеспечение устойчивого энергоснабжения области, развитие телекоммуникационной инфраструктуры, туристско-рекреационного комплекса, сельского хозяйства, рыбопромышленного комплекса, отраслей социальной сферы, могут быть решены путем разработки соответствующих инвестиционных проектов. Для этого следовало бы предусмотреть объемы привлеченных средств и сроки их освоения, как это предписано в Законах об иностранных инвестициях и об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений. Проектное финансирование - это и есть правовая основа образований с особыми экономическими условиями функционирования.

      Реализация  инвестиционного проекта обычно основывается на договоре между органом  власти области и предпринимателем-инвестором или заказчиком инвестиционного  проекта (на договоре концессии). Содержанием инвестиционного проекта является управление финансовыми потоками, направленными на реализацию конкретной задачи. Законы об инвестиционной деятельности и инвестициях лишь в общих чертах определяют порядок реализации данных проектов. Однако конкретное их содержание зависит от договора, который будет заключен органом власти Калининградской области с коммерческими и международными банками, инвесторами. В нем должны быть определены объем и сроки инвестирования средств, а также порядок их возврата из полученных доходов реализованных проектов. Европейским банком реконструкции и развития разработаны примерные условия концессионных договоров, создающих благоприятный режим для реализации инвестиционных проектов .

      Опыт  деятельности свободных экономических зон на территории России показал, что с очень большими оговорками к СЭЗ можно отнести только две зоны: это "Янтарь" и "Находка", да и то не как экспортопроизводящие (именно с этой целью они создавались), а как экспортирующие, т.е. используемые как российскими, так и иностранными инвесторами исключительно для вывоза продукции.

      Длительное  отсутствие специального закона привело  к тому, что процесс создания и  функционирования свободных экономических  зон в России проходил не в соответствии с едиными общегосударственными критериями и предложениями, а в соответствии с правовыми актами разных органов государственной власти, носящими, как правило, индивидуальный характер, учитывающими интересы конкретных регионов и территорий, которые по своему содержанию значительно отличаются друг от друга по виду и характеру льгот, которые им предоставлялись.

      В настоящее время определение  особой экономической зоны содержится, прежде всего, в Федеральном законе «Об особых экономических зонах», а так же Федеральном законе "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" и Таможенном кодексе РФ. Действие этого законодательства тесно связано с действием международных договоров в указанной области, например, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве Российской Федерации с Европейскими сообществами и государствами - их членами. Совершенствование законодательства в области внешнеэкономической деятельности проводится с учетом действия международных соглашений ГАТТ/ВТО.

      В настоящее время в регулировании  и управлении экономической деятельностью  происходят изменения, связанные с  проведением административной реформы, а также с присоединением России к ВТО. Меняются нормы и правила  в части осуществления управления рыночными отношениями. Основное внимание уделяется развитию гражданско-правовых форм, отношений между органами власти и предпринимателями. Все чаще поднимается вопрос о развитии "договорных форм инвестиций", к которым могут быть отнесены концессионные договоры.

      Общей тенденцией в развитии экономического законодательства является поворот  к рыночным методам управления. Он характеризуется тем, что законы строго определяют компетенцию регулирующих органов, ограничивая ее чисто управленческими функциями и оставляя за предпринимателями свободу осуществления своей деятельности в границах дозволенной, то есть добросовестной конкуренции. Новые правила управленческой деятельности, направленные на развитие конкуренции между участниками рыночных отношений, а также и сами требования к методам регулирования со стороны органов управления создаются под воздействием общих принципов международного сотрудничества, ориентированных на развитие рыночных отношений. Международные принципы экономического сотрудничества, определяемые международной торговой системой ВТО как правила конкуренции между государствами в их борьбе за рынки сбыта и источники сырья, не позволяют государственным органам, как федеральным, так и субъектов Федерации, создавать "особые условия хозяйствования" для отдельных участников рынка, в том числе и для предпринимателей, осуществляющих деятельность или зарегистрированных на территориях "особых экономических зон".