Правовое регулирование свободных экономических зон в Российской Федерации

    1. Правовое регулирование  свободных экономических  зон в Российской  Федерации. 

      Современный мир переживает фундаментальные  и динамичные перемены, глубоко затрагивающие  интересы Российской Федерации. Трансформация  международных отношений, продвижение  российских реформ одновременно расширяют возможности сотрудничества России с ведущими государствами мира. На передний план в качестве главных составляющих этого сотрудничества выходят экономические, научно - технические, интеллектуальные, информационные факторы, степень сопряжения научных и производственных ресурсов Российской Федерации и других стран, концентрация финансового капитала и диверсификация экономических связей.

      Одной из эффективных и перспективных  форм сотрудничества на мировой арене, привлечения инвестиций, дальнейшего развития экономического и научного потенциала страны становится создание особых экономических зон (ОЭЗ).

      Целью создания ОЭЗ на территории Российской Федерации является развитие производства за счет привлечения отечественных  и иностранных инвестиций, стимулирования развития наукоемких производств, внедрения новейших технологий и выпуска товаров, конкурентоспособных на мировых рынках.

      В российском законодательстве понятие "особые экономические зоны" идентифицируется с понятием "свободные экономические зоны". Последние впервые были упомянуты в Законе РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР" № 1545-1 от 04.07.1991г., принятом в начале проведения экономических реформ, а ныне уже недействующем.

      В Федеральном законе "О государственном  регулировании внешнеторговой деятельности", принятом в 1995 году, предусматривалось, что "особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территории свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации" (ст. 23).

      В декабре 2003 г. был принят Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности".¹ В нем определение свободной экономической зоны повторяет формулировку, данную в ст. 23 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ныне не действует). Согласно ст. 42 Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" № 164-ФЗ от 08.12.2003г. "особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территориях свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах". Такое постоянство в понимании этой категории позволяет предположить, что законодатель намеренно связывает понятие "свободная экономическая зона" с кругом отношений, возникающих в рамках внешнеторговой или связанной с ней деятельности. На это указывает и сфера применения данного закона, где содержится такая норма. Согласно ст. 1 Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" № 164-ФЗ от 08.12.2003г. определяет основы государственного регулирования внешнеторговой, а не какой-либо иной хозяйственной деятельности.

      В литературе понятию "свободная экономическая  зона" дается более широкое толкование. В учебнике по международному частному праву, например, данное понятие приводится в связи не с внешнеторговой, а с инвестиционной деятельностью. Следуя этому, "под свободными экономическими зонами в международной практике понимаются обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий"¹. Такое свободное толкование понятия "свободные экономические зоны" сильно отличается от легального определения, которое дается в законах о внешнеторговой деятельности. В научной литературе, например, под свободными экономическими зонами понимается не "особый режим" деятельности, как это предусматривалось в Федеральном законе "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ст. 23) и в Федеральном законе "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (ст. 42), а "обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач созданы благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий"².

      Что же считать "свободной экономической  зоной" - режим деятельности или  территорию - на практике этот вопрос приобрел важное значение, так как именно из-за его нерешенности не были реализованы  положения Федерального закона "О  государственном регулировании внешнеторговой деятельности", предписывающие принятие федерального закона о свободных экономических зонах.

      Согласно  Программе экономического развития на среднесрочную перспективу на 2003 - 2005 годы (принята распоряжением  Правительства РФ от 15.08.2003 г. №1163-р)³ предполагалось разработать правовые основы для создания в Российской Федерации "образований с особыми экономическими условиями функционирования (особых экономических зон)". Эта проблема неоднократно поднималась в печати, в публикациях Вишнякова В.Г., Матусевича А., Викторова И. Немаловажное значение среди особых условий хозяйствования в таких зонах имеет таможенный режим, что по содержанию регулирования ставит в один ряд понятия "свободная" и "особая" экономические зоны, определение которых дано в законодательстве о внешнеторговой деятельности.

      Прежде  всего, необходимо выяснить, являются ли свободные экономические зоны, используемые во внешнеторговой деятельности, и "образования с особыми экономическими условиями функционирования" - особые экономические зоны одной и той же категорией, или все-таки речь идет о двух различных правовых институтах, из которых один используется применительно к инвестиционной, а другой - к внешнеторговой деятельности.

      Обратимся к истории создания свободных экономических зон. Создание экономических зон с особым режимом хозяйствования, как правило, увязывается с задачей привлечения иностранных инвестиций. Это во многом связано с принятием в 1991 году в Закона РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» №1545-1 от 04.07.1991г., который предполагал регулирование отношений, ранее не известных социалистическому способу хозяйствования. С помощью установления "особого хозяйственного режима" предполагалось привлекать иностранные инвестиции. Именно так формулировалась задача создания свободных экономических зон в ст. 41 Закона РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР". При этом "привлекательными" для иностранных инвесторов условиями хозяйственной деятельности были: упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями в указанных зонах, льготный налоговый режим, пониженные ставки за пользование землей, особый таможенный режим, упрощенный порядок въезда и выезда иностранных граждан, в том числе и безвизовый. Однако все эти льготные условия не имели бы никакого значения, если бы одновременно с принятием этого Закона не была бы проведена либерализация режима внешнеторговой деятельности. Любой инвестор организует производство в чужом государстве не ради самого производства, а с целью получения прибыли за счет освоения новых рынков сбыта и источников сырья. Совпадение либерализации внешней торговли с принятием Закона РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР" привело к тому, что в понятии свободной экономической зоны были совмещены режим как внешнеторговой, так и инвестиционной деятельности.

      Совмещение  двух различных режимов в одном  понятии стало источником ряда противоречий в действующих федеральных законах. Режим, который обеспечивал привлечение  иностранных инвестиций, распространялся  и на российские юридические лица, включая предприятия с иностранными инвестициями. Это свидетельствует о некорректности такой формулировки цели создания свободной экономической зоны, как привлечение иностранных инвестиций. Привлечение иностранных инвестиций, по существу, является совершенно самостоятельной задачей, а точнее, одним из способов решения общей проблемы - экономического развития того или иного территориального образования. А это связано с задачей финансирования инвестиционных проектов. Эта проблема решается в рамках инвестиционного законодательства, в котором в настоящее время отсутствует такая категория, как свободная или особая экономическая зона.

      После отмены (в 2003 году) первого в истории  Российской Федерации Закона РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР" прекратили свое действие и нормы об "особых" условиях хозяйственной деятельности в рамках свободных экономических зон, которые содержались в этом Законе. При этом можно отметить, что принятые в начале 90-х годов нормативные акты о свободных экономических зонах продолжают действовать. К ним относятся: Постановления Верховного Совета РСФСР "О создании зон свободного предпринимательства" от 14 июля 1990 г. (Ведомости СНД и ВС РСФСР (далее - Ведомости). 1990. № 7. Ст. 107); "О создании в Приморском крае в районе г. Находки свободной экономической зоны" от 24 октября 1990 г. (Ведомости. 1990. № 21. Ст. 235); в г. Выборге (Ведомости. 1991. N 20. Ст. 650); в г. Зеленограде (Ведомости. 1991. № 21. Ст. 766); Читинской области (Ведомости. 1991. N 22. Ст. 789); в Еврейской автономной области (Ведомости. 1991. № 23. Ст. 804); о создании СЭЗ "Сахалин" (Ведомости. 1991. № 22. Ст. 793).

      В 1999 году после принятия Федерального закона "Об иностранных инвестициях  в Российской Федерации" №160-ФЗ от 09.07.1999г.¹ привлечение иностранных инвестиций предполагалось осуществлять иными способами. В соответствии с ним налоговые и таможенные льготы предполагается предоставлять в рамках "инвестиционных" и прежде всего "приоритетных инвестиционных" проектов, под которыми понимается "обоснование экономической целесообразности объемов и сроков осуществления прямых иностранных инвестиций" (ст. 2 Закона). К этим проектам приравниваются также и отдельные коммерческие организации с иностранными инвестициями, в уставном капитале которых доля иностранного инвестора составляет более 25 процентов (ст. 9 Закона). Таким образом, Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" №160-ФЗ от 09.07.1999г.  дает иной подход к определению и установлению "особых условий" экономической деятельности иностранных инвесторов - через понятие "инвестиционный проект". Признание приоритетности такого инвестиционного проекта означает предоставление этому "образованию" особого режима.

      Несмотря  на существенное изменение условий  привлечения иностранных инвестиций, категория свободных экономических  зон продолжает использоваться и  не только во внешнеторговом законодательстве, а в целом ряде нормативных актов, принятых в 90-е годы. Продолжают действовать положения о свободной экономической зоне в Находке, о свободной экономической зоне "Сахалин". Остаются действующим также Федеральный закон от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ "Об особой экономической зоне в Магаданской области"³.

      Принятия  Федерального закона "Об особых экономических  зонах в Российской Федерации" от 22.07.2005 № 116-ФЗ⁴ в Российской Федерации ждали давно. Вопрос о необходимости принятия такого закона неоднократно ставился с начала 1990-х годов. Отсутствие соответствующего федерального закона сдерживало применение ряда важных правовых норм, закрепленных в иных законодательных актах. Так, например, практически недействующей оказалась глава 12 Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 года, посвященная таможенному режиму свободной таможенной зоны.

      Действующее законодательство, которое мы проанализировали выше, вынуждено было идти по очень "неудобному пути": для каждой создаваемой зоны принимался "свой" закон или иной нормативный правовой акт. При этом необходимо подчеркнуть еще раз акты принимались как на федеральном, так и на региональном (субъекта Российской Федерации) уровнях. Это не могло не привести к появлению многочисленных коллизий и юридических не состыковок. Кроме того, отсутствие федерального закона об особых экономических зонах свидетельствовало о том, что общегосударственная политика по данному вопросу оставалась несформированной. А это отрицательно влияло на состояние инвестиционного климата в России и, несомненно, сдерживало приток иностранных капиталовложений, в которых так нуждалась и продолжает нуждаться отечественная экономика.

      Федеральный закон "Об особых экономических зонах  в Российской Федерации" - центральный  акт законодательства Российской Федерации об особых экономических зонах. В соответствии с ним могут приниматься иные законодательные и подзаконные акты, регулирующие соответствующие отношения. Одновременно с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" был принят Федеральный закон от 22.07.2005 № 117-ФЗ, внесший изменения в некоторые законодательные акты в связи с началом формирования российского законодательства об особых экономических зонах. В нем перечислены основные законодательные акты, регламентирующие отношения в связи с деятельностью особых экономических зон и подлежащие корректировке в связи с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Среди корректируемых актов - Таможенный и Налоговый кодексы, Федеральные законы: "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", "Об Особой экономической зоне в Магаданской области" и др.

      Новый Федеральный закон "Об особых экономических  зонах в Российской Федерации", прежде всего, определил само понятие "особая экономическая зона". Это - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

      Особые  экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции и развития транспортной инфраструктуры.

      Создание  особых экономических зон представляет собой эффективное и достаточно перспективное направление развития международного сотрудничества для привлечения инвестиций и дальнейшего укрепления экономического и научного потенциала Российской Федерации.

      На  территории Российской Федерации могут  создаваться особые экономические  зоны следующих типов:

      1) промышленно-производственные особые  экономические зоны;

      2) технико-внедренческие особые экономические  зоны.

      Особые  экономические зоны могут создаваться  только на земельных участках, находящихся  в государственной и (или) муниципальной  собственности. При этом промышленно-производственные особые экономические зоны создаются на участках территории, площадь которых составляет не более 20 квадратных километров. Технико-внедренческие особые экономические зоны создаются не более чем на двух участках территории, общая площадь которых не превышает двух квадратных километров.