Правовое регулирование субъектов естественной монополии

    Основное  назначение прогнозных значений индексов - дефляторов цен - это расчет стоимостных  показателей прогноза социально-экономического развития и параметров проекта бюджета. Однако следует отметить, что индекс - дефлятор цен не является директивным показателем для изменения уровня цен на конкретную продукцию (услуги), устанавливаемую органом регулирования деятельности естественных монополий.

    Транспортировка газа. Государственное регулирование  тарифов на услуги по транспортировке  газа осуществляется в соответствии со ст. 21 ФЗ «О газоснабжении в РФ», Постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 N 1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации»²⁸.

    ФЗ  «О газоснабжении в РФ» предусмотрено положение, на основании которого органы регулирования естественных монополий определяют методы регулирования, предусмотренные данным Законом, применительно к конкретному субъекту. В развитие данной нормы в ФЗ «О газоснабжении в РФ» установлено, что по решению Правительства РФ регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа может быть заменено введением цен на газ для конечных потребителей, использующих его в качестве топлива, а также тарифов на услуги по транспортировке газа для независимых организаций. Порядок установления указанных цен определяется Правительством РФ.

    Таким образом, следует отметить несколько  иной подход законодателя к реализации метода ценового регулирования применительно к данному виду деятельности субъектов естественной монополии. В отличие от электроэнергетической сферы, в которой рассматриваемый метод реализуется посредством определения тарифа (цены) либо его предельного уровня, в сфере транспортировки газа в качестве альтернативы установлению цены закрепляется также возможность применения государственного регулирования цен на газ для конечных потребителей, а также тарифов на данные услуги для независимых организаций.

    В соответствии с ФЗ «О газоснабжении в РФ» Постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 N 1021 утверждены Основные положения государственного регулирования цен на газ²⁹, определяющие принципы формирования цен на газ, добываемый на территории РФ, и тарифов на услуги по его транспортировке на территории РФ по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям.

    Возвращаясь к определению предельного уровня тарифа, необходимо отметить, что в  соответствии с дополнениями, внесенными в Основные положения государственного регулирования цен на газ³⁰ Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 N 333, установлены понятия: «оптовая цена на газ, определяемая в диапазоне между предельными максимальным и минимальным уровнями оптовых цен», «предельный максимальный уровень оптовых цен на газ», «предельный минимальный уровень оптовых цен на газ».

    Несомненным плюсом нормативно-правового урегулирования является то, что указанные понятия  закреплены законодателем через  договорные отношения. Установлены четкие пределы компетенции органов исполнительной власти по определению предельного уровня тарифа (цены), с одной стороны, и участников договора поставки газа³¹ по определению договорной цены - с другой.

    На  основании ст. 21 ФЗ «О газоснабжении в РФ» при государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, а также уровень обеспечения организаций - собственников систем газоснабжения финансовыми средствами на расширение добычи газа, сети газопроводов и подземных хранилищ газа. На данный вид деятельности субъектов естественной монополии также распространяет свое действие Постановление Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158 «Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий».

    Таким образом, условие экономической  обоснованности, несмотря на то что  оно не выделено в отдельный принцип  государственной политики в рассматриваемой  области регулирования, является также необходимым для определения законности тарифа на услуги по транспортировке газа.

    Методология и особенности расчета тарифов (ставок тарифов) на услуги по транспортировке  газа по магистральным газопроводам, основные методы, а также состав тарифов определены соответствующей Методикой³². На основании указанного нормативного акта государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам осуществляется путем установления их фиксированных уровней.

    Транспортировка нефти и нефтепродуктов. В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 N 980 утверждены Правила государственного регулирования тарифов или их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Названными Правилами, в соответствии с ФЗ «О естественных монополиях», определен порядок формирования и государственного регулирования тарифов и порядок государственного контроля за правильностью их применения. Приведенным Постановлением Правительства РФ утвержден также Перечень услуг субъектов естественных монополий в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, тарифы на которые регулируются государством. Рассматриваемые услуги классифицированы по двум группам и определены как:

    услуги  по транспортировке нефти;

    услуги  по транспортировке нефтепродуктов.

    Основные  методы и особенности расчета  тарифов в рассматриваемой сфере, а также особенности их применения на территории РФ, установлены в Положении об определении тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам³³. 

    В данном документе, в целях определения  тарифов на услуги по транспортировке  нефти по магистральным трубопроводам, операции по перекачке нефти, выполнению заказа и диспетчеризации поставок нефти рассматриваются как единый и неразрывный технологический процесс. Транспортировка нефти и нефтепродуктов состоит из нескольких технологически неотделимых процессов, для каждого из которых устанавливаются свои тарифы (например, прием, перевалка, слив нефти в трубопроводную систему в начале маршрута и сдача, налив и перевалка нефти в конце маршрута)³⁴. Таким образом, фактически, естественно-монопольными являются все виды деятельности, включаемые в данный процесс. В связи с чем реализация ценового метода регулирования в рассматриваемой сфере также обладает своей спецификой.

    Указанным выше Положением об определении тарифов  на услуги по транспортировке нефти  по магистральным трубопроводам  предусмотрены оба способа установления тарифа: путем определения фиксированного размера тарифа, а также определения предельного уровня цен.

    Принцип экономической обоснованности тарифов, предусмотренный в Постановлении  Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158 «Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий» также действует в указанной сфере.

    В проекте ФЗ «О магистральном трубопроводном транспорте» закрепляется положение, в соответствии с которым при установлении тарифов учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, а также обеспечение эксплуатирующих организаций систем магистрального трубопроводного транспорта (магистральных трубопроводов) финансовыми ресурсами, необходимыми для обеспечения надежного и безопасного функционирования и развития сети их трубопроводов.

    Помимо  этого, в области тарифного регулирования  проект Федерального закона «О магистральном трубопроводном транспорте» отражает основные принципы и правила расчета тарифов. Среди основных принципов выделяются «прозрачность», открытость, предсказуемость тарифов. Устанавливается также положение, в соответствии с которым методы расчета тарифов должны учитывать инвестиции, совершенные в строительство или приобретение объектов систем магистрального транспорта³⁵. Регулирование естественных монополий входит в число важнейших вопросов.

    На  основе проведенного анализа особенностей регламентации ценового метода в  ТЭК следует отметить неоднозначную  оценку положительного эффекта использования  при установлении тарифов понятия их экономической обоснованности. Так, например, С.И. Романова считает применение данной концепции существенным недостатком нормативно-правового регулирования естественно-монопольных видов деятельности. В качестве альтернативы автор предлагает законодательно определить роль и функции органов исполнительной власти в деле принятия решений об инвестиционных проектах в отраслях естественных монополий, а также полномочия и последовательность в области отнесения инвестиционной составляющей в тарифе³⁶.

    Согласно  иной точке зрения, экономически обоснованный уровень тарифов может быть достигнут  двумя путями: прямым изменением тарифов; сдерживанием цен (тарифов) на продукцию (услуги) компаний-монополистов до тех  пор, пока индекс оптовых цен в  промышленности не выровняется с индексами цен (тарифов) на анализируемые продукты³⁷.

    Подводя итог рассмотрению вопросов ценового регулирования естественных монополий  в ТЭК, необходимо отметить следующее.

    Несмотря  на то что проблема публичности цен (тарифов) и правил их определения относится к основным направлениям государственной политики в сфере регулирования ТЭК, характер правовых норм, устанавливающих различные механизмы ценообразования, а также методы тарифного регулирования не обеспечивают оптимальный вариант уровня и структуры цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий.

    Многими авторами отмечается негибкий характер и отсутствие разнообразия методов  ценового регулирования, что не позволяет  государственному регулятору подбирать  инструментарий с учетом конкретной экономической ситуации³⁸. Давая оценку рассматриваемому методу, А.Я. Бутыркин отмечает, что ценовая политика государства пока не стала эффективным рычагом регулирования и экономического роста³⁹.

    В связи с проводимыми преобразованиями в отраслях ТЭК, в последнее время все чаще высказывается мнение о возможности отмены государственного (главным образом, тарифного) регулирования в естественно-монопольных секторах экономики. В частности, такая позиция высказана экспертами одной из ведущих аудиторско-консалтинговых компаний, которые утверждают, что «рыночное регулирование тарифов как альтернатива госрегулированию в целом является более эффективным механизмом, позволяющим параллельно с учетом интересов потребителей услуг естественных монополий и государства качественно развиваться самим естественным монополиям»⁴⁰.

    Несомненно, в настоящее время существует потребность в поиске новых правовых форм и инструментов регулирования, направленных на дальнейшую законодательную  регламентацию альтернативных методов ценообразования, позволяющих хозяйствующим субъектам действовать в зависимости от конкретно сложившейся экономической ситуации.

    Вместе  с тем, учитывая функционирование ТЭК  в условиях переходного периода, сохранение прямых методов государственного регулирования остается актуальным. Необходимость интенсивного вмешательства государства в отдельные секторы ТЭК обусловлена недостаточно высокими регулирующими возможностями в сфере естественных монополий, которые осложнены конфликтом интересов публичных органов исполнительной власти, с одной стороны, и корпоративного бизнеса - с другой.

    Отсутствие  в сферах естественных монополий  действенных конкурентных механизмов ставит перед государством задачу по созданию особой системы регулирования  их деятельности, которая включает в себя правовую и организационную составляющие.

    Задачи  метода ценового регулирования в  сфере естественных монополий на современном этапе развития экономики  заключаются:

    - в создании правил функционирования  ТЭК, главным образом нефтегазового  комплекса, отвечающих основным направлениям концепции реформирования;

    - в формировании тарифной политики  с учетом долгосрочных параметров;

    - в поиске и правовой регламентации  альтернативных методов ценообразования;

    - в законодательном закреплении  четких пределов компетенции публичных органов исполнительной власти (в отношении установления тарифов или их предельных уровней).

    Государственное регулирование субъектов естественных монополий может также осуществляться посредством применения следующих  методов: определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию; установления минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в производимом (реализуемом) товаре.

    Основанием  для применения данных методов регулирования могут послужить необходимость защиты прав и законных интересов граждан, обеспечение безопасности государства, охрана природы и культурных ценностей. В соответствии со ст. ст. 10, 11 ФЗ «О естественных монополиях» функции по определению наиболее эффективного метода осуществляет орган регулирования на основе анализа деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли каждого из методов для повышения качества производимых или реализуемых товаров и удовлетворения спроса на них.