Правовое регулирование субъектов естественной монополии

    В каждой отрасли, где действуют субъекты естественных монополий, существуют некоторые  особенности ценообразования, которые  отражаются в нормативно-правовой регламентации. Поэтому различия в методах регулирования  необходимо проанализировать на примере отдельных видов деятельности субъектов естественных монополий, входящих в ТЭК.

    Электроэнергетическая отрасль. Нормативно-правовой базой  ценообразования в электроэнергетике  являются: ФЗ «Об электроэнергетике», Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 22.08.2003 N 516 «О предельных уровнях тарифов на электрическую и тепловую энергию»²⁰, Приказ ФСТ России от 11.04.2007 N 67-э/4 «О предельных уровнях тарифов на электрическую и тепловую энергию на 2008 год»²¹ и другие правовые акты. До недавнего времени в рассматриваемой сфере действовал также ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ».

    Можно выделить два способа установления цены, которые в рамках ценового регулирования применяются в  ТЭК: установление предельной величины тарифа; определение фиксированной  цены. Следует отметить, что в  научной, учебной литературе, нормативных  правовых актах употребляются понятия: «цена» и «тариф». Интерес представляет вопрос о соотношении приведенных терминов, так как в различных источниках данные определения употребляются неединообразно. Вместе с тем наиболее точной и правильной представляется позиция, в соответствии с которой понятие «цена» является общим и может применяться для обозначения денежного эквивалента, как в отношении товаров, так и в отношении работ, услуг. Тариф - понятие специальное, сфера его применения - это только область работ и услуг. Употребление в нормативном акте общего ценового регулирования термина «цена» является достаточным и не требует дополнительного употребления термина «тариф». Если же сферой регулирования акта являются услуги или работы, может применяться только понятие «тариф» как разновидность цены²². Таким образом, в случае если действие определенного нормативного правового акта распространяется как на товары (электрическая энергия, газ), так и на услуги (услуги по передаче электрической и тепловой энергии), возможно применение двух терминов с учетом приведенного выше разграничения.

    Понятие «тариф» на электрическую и тепловую энергию закреплено в ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» и представляет собой систему ценовых ставок, установленных органами государственной власти, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию и тепловую энергию.

    Более полно данное понятие определено в Основах ценообразования. В  данном нормативном акте тарифы рассматриваются  как система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию и тепловую энергию, а также за соответствующие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность. Всем услугам присущ один общий признак - результату предшествует совершение действий. Услуги определяются как действия или определенная деятельность, причем, возможно, без материального результата. Принимая во внимание тот факт, что субъектами естественных монополий в рассматриваемой сфере оказываются услуги, подлежащие тарифному регулированию, понятие тарифа, приведенное в ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», целесообразно дополнить формулировкой «а также за соответствующие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность». Учитывая принцип иерархичной подчиненности приведенных нормативных правовых актов, то есть большую юридическую силу ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» по отношению к Основам ценообразования, подобное расширительное толкование нормы в подзаконном правовом акте является недопустимым. Кроме этого в ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» при определении рассматриваемого понятия установлено положение, в соответствии с которым в целях данного Закона указанное понятие применяется исходя из смысла и конкретного содержания правовой нормы. Таким образом, необходимо привести подзаконный нормативный акт в соответствие с ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» либо закрепить в ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» более полное определение тарифа, включающее услуги, оказываемые организациями, осуществляющими деятельность, подпадающую под государственное регулирование.

    В настоящее время понятие «тариф» (применительно к услугам по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам) устанавливается в Правилах государственного регулирования тарифов или их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 N 980. В соответствии с Правилами под тарифом следует понимать систему ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за оказываемые услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам.

    Следует также отметить, что легальное  определение понятия предельных уровней тарифов применительно к электроэнергетической отрасли в законодательстве не приводится. Вместе с тем, исходя из понятия регулируемой цены, приведенного в Постановлении Правительства РФ от 04.02.1997 N 121²³, под которой понимается цена, складывающаяся на товарном рынке при государственном воздействии на эту цену путем установления (в том числе) ее предельной или фиксированной величины, представляется, что предельный уровень тарифов - это цена, определяемая специально уполномоченным органом исполнительной власти путем закрепления в нормативном акте ее предельной величины.

      Из приведенного определения  можно также выделить два способа  установления цены в рассматриваемом  секторе, применяемых в рамках  данного метода: установление предельной величины; установление фиксированной величины.

    В соответствии со ст. 2 ФЗ «О естественных монополиях» указано, что регулирование деятельности субъектов естественных монополий не может применяться в сферах деятельности, не относящихся к естественным монополиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Таким образом, приведенная норма, в части применяемого метода, корреспондирует статье 2 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ». На основании указанной статьи ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» публичное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию (мощность) осуществляется на основе принципов, изложенных в указанном Законе, посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на электрическую и тепловую энергию или их предельных уровней. Такое определение ценового регулирования представляется весьма жестким. В последующем, с принятием ФЗ «Об электроэнергетике» формулировка, изложенная в ст. 2 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», претерпела некоторые изменения: посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на электрическую и тепловую энергию и (или) их предельных уровней, и получила, таким образом, более широкое толкование.

    Помимо  ценового регулирования в условиях естественной монополии, рассматриваемый  метод может применяться и  в других сферах деятельности, определяемых федеральным законом. Так, в электроэнергетической отрасли государством осуществляется регулирование цен на виды услуг, исчерпывающий перечень которых приведен в п. 2 ст. 23 ФЗ «Об электроэнергетике».

    В течение переходного периода  реформирования электроэнергетики устанавливается приоритетное значение норм законодательства о государственном регулировании тарифов в данной сфере. Таким образом, применение ценового регулирования распространяется законодателем на другие сферы хозяйствования, не относящиеся к естественно-монопольным, но подпадающие под государственное регулирование.

    Регулирование в конкретной области общественных отношений основывается на ключевых принципах, которые содержатся в  источниках правовой регламентации  отдельной сферы хозяйствования. Поэтому в неразрывной связи с методом ценового регулирования деятельности естественных монополий находятся принципы установления тарифов (цен), а также их предельных уровней.

    В качестве основных принципов государственного регулирования тарифов, во исполнение норм ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», требуется соблюдение принципа обеспечения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической и тепловой энергии, определения экономической обоснованности планируемых себестоимости и прибыли при расчете и утверждении тарифов, обеспечения экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и распределение электрической и тепловой энергии и др.

    Приоритетным, имеющим наибольшее значение в правоприменительной практике, в естественно-монопольном секторе является принцип экономической обоснованности устанавливаемых тарифов, а также их предельных уровней. Законодательное закрепление данный принцип получил в Постановлении Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158²⁴.

    На  основании приведенных нормативных  правовых актов, определяющих основы государственного регулирования в сфере электроэнергетики, а также материалов судебной практики²⁵, можно заключить, что при определении тарифов и (или) предельных уровней в совокупности должно оцениваться их соответствие основным принципам, закрепленным в ст. 4 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ». Из анализа положений ст. 2 и ст. 4 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» следует вывод о том, что в случае соответствия тарифа и (или) предельного уровня тарифа закрепленным в данной статье принципам, тариф и (или) предельный уровень тарифа является экономически обоснованным.

    Ценовое регулирование выражается в установлении экономически обоснованных тарифов  и (или) их предельных уровней. При этом ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», а также ФЗ «Об электроэнергетике» данный принцип распространяется и на сферы, выходящие за рамки регулирования субъектов естественных монополий, действующих в электроэнергетике.

    Критерии  оценки экономической обоснованности затрат посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) или их предельных уровней на электрическую и тепловую энергию, газ, нефть, установление основ ценообразования в сфере регулируемых цен, правил государственного регулирования и применения тарифов, определяющих принципы и методы расчета тарифов, отнесены к полномочиям Правительства Российской Федерации.

    Постановлением  Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 устанавливаются  принципы и методы регулирования, а  также основания и порядок  регламентации тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию и соответствующие услуги в электроэнергетической отрасли.

    При установлении тарифов применяются  различные методы регулирования, в  том числе: метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала; метод индексации тарифов.

    При установлении тарифов или их предельных уровней учитываются различные  показатели, среди которых необходимо выделить прогнозы социально-экономического развития РФ на очередной год, методики расчетов, действующие в соответствующие периоды времени, прогноз уровня инфляции и многие другие параметры.

    Уточненный  прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 - 2009 годы, а также индексы-дефляторы  по видам экономической деятельности содержатся в письме Минэкономразвития РФ от 05.09.2006 N 13110-АБ/Д03 «О разработке социально-экономического развития РФ на 2007 год и параметров прогноза на период до 2009 года».

    Методология индексации предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов и тарифов на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, определяется соответствующими Методическими указаниями²⁶.

    Методы  корректировки тарифов основаны на положении о том, что рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий не должен превышать прогнозируемого Минэкономразвития России уровня индексов - дефляторов цен на соответствующий период. Нормативно-правовое закрепление данный метод получил в 1996 году²⁷, в рамках проведения мероприятий по ограничению роста цен на продукцию естественных монополий и созданию условий для нормального функционирования инфраструктурных отраслей.