Правовое регулирование субъектов естественной монополии

    Таким образом обязанности субъектов  естественной монополии, относящиеся  к потребителям, распространяются не только на хозяйствующие субъекты, но и на граждан, а также их объединения, не занимающиеся предпринимательской деятельностью.

      Субъекты естественных монополий есть хозяйствующие субъекты, выступающие в качестве носителя специального права. В литературе верно отмечается, что существует несогласованность норм Закона о монополиях и специальных законов в части хозяйствующих субъектов.

    Закон о монополиях ограничивает субъектный состав указанием на юридические  лица. Что касается других федеральных  законов, то они содержат указания на возможность осуществлять естественно-монополистическую деятельность и индивидуальными предпринимателями. Так, в силу ст. 2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» (в ред. ФЗ от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ) оператором связи (т.е. субъектом естественной монополии в данной сфере) считается физическое или юридическое лицо, имеющее право на предоставление услуг электрической или почтовой связи. Аналогичное правило содержится в ст. 2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ «О почтовой связи» (в ред. ФЗ от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ), на основании которой операторами почтовой связи признаются организации почтовой связи и индивидуальные предприниматели, обладающие правом на оказание услуг почтовой связи. Таким образом, имеет место несогласование норм Закона о монополиях и специальных законов по вопросам, связанным с организационно-правовой формой хозяйствующих субъектов.

    Поэтому субъектами естественных монополий  могут быть и юридические лица, и индивидуальные предприниматели. Кроме того, считаем также возможными ситуации, когда в качестве субъектов естественных монополий вправе выступать некоммерческие организации либо так называемые неправосубъектные образования, такие, как финансово-промышленные группы и холдинги

Глава   2. ФОРМЫ И МЕТОДЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ  

2.1 Формы административно-правового регулирования

деятельности  субъектов естественных монополий  в ТЭК  

    Регулирование деятельности субъектов естественных монополий является специальным  видом государственного регулирования экономики.

    Современная экономико-правовая мысль дает самые  разнообразные трактовки понятия  «государственное регулирование экономики». Вместе с тем в научной литературе отсутствует общепринятое определение данного термина.

    В экономической литературе принято подразделять государственное регулирование на три формы¹⁰:

    1) Структурное регулирование, при  котором компаниям предоставляется  право либо накладывается обязательство  участвовать в определенных видах  деятельности;

    2) Регулирование поведения (ценовое регулирование), которое осуществляется посредством установления цен (прямое регулирование) либо через налоговую политику, субсидирование (косвенное регулирование);

    3) Регулирование через систему  стандартов, которое применяется  при решении вопросов социальной политики, безопасности, охраны окружающей среды.

    Исследование  процессов становления и развития законодательного регулирования естественных монополий показало, что в зависимости  от исторических, политических, технологических  и других факторов, степень государственного вмешательства в экономику неодинакова. Пределы регулирующего воздействия отраслей, имеющих социально-экономическое значение, зависят также от формы собственности естественных монополий.

    По  этому критерию выделяют три основные формы государственного регулирования: прямое регулирование цен; ограничение доходности; регулирование отношений собственности фирм, действующих на рынке естественных монополий¹¹.

    Существуют  и другие критерии, положенные в  основу различных классификаций  форм государственного регулирования. Вместе с тем в рамках данного исследования, наиболее важным является административно-правовой аспект данной проблематики.

    Теория  государственного управления характеризует  регулирование как непременный  элемент управленческой деятельности или одну из функций управления.

    Как отмечает Ю.М. Козлов, административно-правовое регулирование и его механизм - это форма юридического опосредования  отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая - управляемого (объект управления). Такое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения, а механизм административно-правового регулирования не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых¹².

    В работе Ю.А. Тихомирова определение  административно-правового регулирования  рассматривается как разновидность  государственного регулирования и  представляет собой механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования¹³.

    Таким образом, административно-правовое регулирование  предполагает воздействие со стороны  государства (которое выступает  в лице специально уполномоченных органов исполнительной власти) на определенные сферы экономики способами, методами, закрепленными в нормативных правовых актах. В свою очередь, административно-правовое регулирование, являясь одной из форм государственного регулирования, обладает особенностями, которые характеризуют его формы и методы.

    К формам административно-правового  регулирования относят¹⁴: формы государственной поддержки, административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний, императивные количественные и качественные нормативы, административно-функциональные режимы, введение государственной монополии и др.

    Таким образом, установление специального административно-правового  режима естественной монополии может  рассматриваться в качестве одной  из форм административно-правового регулирования и разновидности государственного регулирования экономики в целом. 

2.2 Методы административно-правового регулирования субъектов

деятельности  естественных монополий в ТЭК  

    В переводе с греческого метод (methodos) означает прием или систему приемов в какой-либо деятельности. В теории права под методом правового регулирования понимается совокупность приемов и способов воздействия на определенную область отношений.

    Таким образом, методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий представляют собой предусмотренные нормативно-правовыми актами способы установления и применения обязательных требований к хозяйственной деятельности и продукции субъектов естественных монополий.

    Можно выделить несколько признаков, присущих методам регулирования в рассматриваемой сфере отношений:

    - их применение является обязательным  условием функционирования субъектов  естественных монополий;

    - полномочиями по выбору методов  и их реализации наделены специальные  регулирующие органы;

    - устанавливают особые условия для хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий или особые характеристики их продукции.

    Законодательное закрепление тех или иных методов  регулирования в отдельных областях экономической деятельности зависит  от формы государственного регулирования  экономики.

    С учетом выявленных экономических и  правовых признаков понятия естественной монополии методы административно-правового регулирования являются законодательно закрепленными структурными барьерами входа субъектов на рынок. Исходя из классификации структурных барьеров входа, методы государственного регулирования соответственно можно подразделить на экономические (косвенные), административные (прямые), гражданско-правовые и др.

    В странах с развитой рыночной экономикой, как правило, регулирующее воздействие  осуществляется на основе экономических  методов, которые характеризуются  свободой выбора поведения для хозяйствующих субъектов.

    Специфика административных методов заключается  в том, что они составляют комплекс обязательных для исполнения требований, которые исходят от государства.

    Федеральный закон «О естественных монополиях» предусматривает следующие основные методы государственного воздействия:

    - ценовое регулирование;

    - определения потребителей, подлежащих  обязательному обслуживанию;

    - установления минимального уровня  их обеспечения в случае невозможности  удовлетворения в полном объеме  потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии.

    Дополнительными методами государственного регулирования  являются: лицензирование отдельных  видов деятельности, стандартизация и сертификация продукции субъектов  естественных монополий.

2.3 Ценовое регулирование деятельности субъектов

естественных  монополий в ТЭК  

    В соответствии с ФЗ «О естественных монополиях» преобладающим методом административно-правового регулирования и контроля, применяемым в области естественных монополий, является ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения тарифов или их предельных уровней на отдельные виды услуг, перечень которых устанавливается законодательством.

    Данный  метод регулирования представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти по определению тарифов (цен) или  их предельных уровней, направленную на прекращение или сдерживание  роста цен на продукцию субъектов естественных монополий на внутреннем рынке.

    Ценовое регулирование - одна из самых острых и дискуссионных проблем, которая  затрагивает не только интересы субъектов  естественных монополий, но и всей экономики. Применение данного метода направлено на решение основополагающих задач, среди которых особо выделяют «сохранение ценовых пропорций в экономике, которые позволяют развиваться другим отраслям и рыночной экономике в целом». Данная проблема требует снижения или ограничения роста тарифов монополий, с тем чтобы следом снизить издержки производителей, потребляющих услуги монополий. Вторая задача естественных монополий состоит в «создании инфраструктурных условий для экономического роста» и «требует поиска ресурсов для развития монополии и ее инфраструктуры»¹⁵. Важность в решении двух естественно-монопольных задач зависит от приоритетов государственной политики.

      За годы реформ Россия прошла  путь от произвольного повышения  тарифов и «тарифных перемирий» до детального анализа инвестиционных программ монополий и утверждения предельного роста тарифов на год вперед¹⁶. Вместе с тем экономические интересы субъектов, включенных в сферу действия естественных монополий, во многом остаются противоречивыми, что требует от государства проведения сбалансированной, социально ориентированной и эффективной политики реформирования.

    Начальным этапом проведения реформирования в  регулировании (в первую очередь - ценовом  регулировании) субъектов монополий¹⁷ можно считать принятие Постановления Правительства РФ от 11 августа 1992 г. N 576 «О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов в 1992 - 1993 годах» (Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 26.06.1995 N 600)¹⁸. Данным нормативно-правовым актом предусматривалось регулирование цен на продукцию хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарных рынках.

      Примечательно то, что в данном  нормативном акте, а также в  Постановлении Правительства РФ  от 7 марта 1995 г. N 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»¹⁹, закреплялся широкий перечень методов ценового регулирования, которые впоследствии не нашли своего закрепления в ФЗ «О естественных монополиях». Также устанавливалось, что государственное регулирование осуществляется путем определения фиксированных цен, предельных цен (тарифов), предельных коэффициентов изменения цен (тарифов), предельных уровней рентабельности, декларирования повышения свободных цен и тарифов на продукцию (товары, услуги).