Порядок формирования Совета Федерации

Конституция России закрепляет перечень законов, обсуждение которых в Совете Федерации является обязательной стадией законотворческого процесса. Все законы, которые должен рассматривать Совет Федерации, относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации, причем выбраны лишь наиболее важные проблемы, связанные с регулированием отношений в таких сферах, как бюджет, финансы, международные договоры, защита безопасности государства. Перечень составлен с учетом мировой практики федеративных государств, где вопросы именно такого характера решаются верхними палатами парламента, в которых представлено мнение составляющих федерацию субъектов. Через обязательное обсуждение в верхней палате, где на равноценной основе работают представители всех субъектов Федерации, происходит согласование интересов Федерации и ее субъектов.

Помимо конституционных норм, законодательная деятельность Совета Федерации определяется нормами его Регламента. В соответствии со ст. 104 члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний к закону направить их в комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение данного законодательного акта.

Законотворчество является основной функцией российского парламента, которая проецируется на обе его палаты. Основная доля полномочий в этой сфере возлагается на Государственную Думу. Тем не менее, Совет Федерации вносит свою лепту в законотворческий процесс, выступая эффективным фильтром законодательной деятельности.

В качестве самостоятельной функции выделяют так называемую учредительную функцию – принятие конституции и поправок к ней.

Предложение о поправке к Конституции РФ может вноситься в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Советом Федерации в виде проекта закона РФ о поправке к Конституции, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений гл. 3 - 8 Конституции РФ.18 Одобренный Государственной Думой проект закона РФ о поправке к Конституции в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации. Закон РФ о поправке к Конституции считается принятым, если за его одобрение проголосовали не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона РФ о поправке к Конституции Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона РФ о поправке к Конституции публикует для всеобщего сведения уведомление, включающее в себя текст закона РФ о поправке к Конституции, с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Закон РФ о поправке к Конституции не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ в порядке, установленном данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о поправке к Конституции в течение одного года со дня его принятия.

Законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе РФ о поправке к Конституции направляет данное постановление в Совет Федерации. Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона РФ о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов РФ со дня его направления в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации.

Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона РФ о поправке к Конституции, устанавливает результаты этого рассмотрения.

Установление результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов РФ оформляется в соответствии с Регламентом Совета Федерации – путем принятия постановления. В нем отражается общее число законодательных органов субъектов, которые одобрили закон РФ о поправке, а также результаты рассмотрения: одобрен ли этот закон представительными органами власти не менее чем двух третей субъектов Федерации или нет. Если закон о поправке не получит одобрения законодательных органов субъектов Федерации, процедура рассмотрения этого закона прекращается.

Совет Федерации принимает участие в законодательном процессе на большинстве стадий, хотя зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят к формуле: "Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет".19

Национальное российское законодательство предусматривает участие Совета Федерации в процедуре принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ: Президент РФ после поступления от иностранного государства предложения о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и о заключении международного договора об образовании в составе РФ нового субъекта уведомляет о нем Совет Федерации Федерального Собрания РФ и проводит необходимые консультации.

Следует обозначить вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации в соответствии со ст. 102 Конституции РФ:

1. Утверждение изменения границ  между субъектами РФ. Решение этого вопроса возможно только при условии взаимного согласия субъектов. Для рассмотрения вопроса в Совет Федерации представляется соглашение (договор) об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, и утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов РФ. Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением палаты.

2. Утверждение указа Президента  РФ о введении военного положения. Целью введения военного положения  является создание условий для  отражения или предотвращения  агрессии против Российской Федерации. Порядок введения военного положения на территории страны регулируется нормами ч. 2 ст. 87 Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О военном положении". Военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ, о чем незамедлительно сообщается Совету Федерации. В указе о введении военного положения должны быть определены обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения, дата и время, с которых оно начинает действовать, и границы территории, на которой оно вводится.

Указ Президента РФ передается на утверждение Совета Федерации и должен быть им рассмотрен в срок, не превышающий 48 часов. В случае если за утверждение указа о введении военного положения не проголосовало более половины членов Совета Федерации, его действие прекращается со следующего дня после принятия такого решения.

3. Утверждение указа Президента  РФ о введении чрезвычайного  положения. Чрезвычайное положение  вводится указом Президента РФ. Вопрос об утверждении указа  должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента его обнародования. Если за утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, то указ утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования.

4. Решение вопроса о возможности  использования Вооруженных Сил  за пределами Российской Федерации. Этот вопрос рассматривается  Советом Федерации по предложению  Президента РФ. На закрытое заседание, в ходе которого обсуждается данный вопрос, приглашаются Президент РФ, Председатель Правительства РФ, руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Решение принимается большинством голосов членов Совета Федерации.

В случае если использование Вооруженных Сил за пределами РФ предусмотрено международным договором РФ, согласие Совета Федерации не требуется.

5. Назначение выборов Президента  РФ. В соответствии с Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" решение о назначении выборов Президента РФ должно быть принято Советом Федерации не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. В свою очередь, днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента РФ.

Если Совет Федерации не назначит выборы, то они назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией РФ. В случае досрочного прекращения полномочий Президента РФ Совет Федерации не позднее чем через 14 дней после этого назначает досрочные выборы на последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения полномочий Президента РФ.

6. Отрешение Президента РФ от должности. В соответствии со ст. 93 Конституции РФ Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Рассмотрение вопроса начинается после получения постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. После этого на заседании Совета Федерации принимается решение о направлении запроса в Конституционный Суд РФ о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней квалифицированным большинством в 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением палаты.

Такое решение Совета Федерации должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения против Президента РФ Государственной Думой. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным.

7. Назначение на должность судей Конституционного Суда и Верховного Суда РФ. Кандидатуры для назначения на эти должности вносит Президент РФ. Решение о назначении принимается большинством голосов членов Совета Федерации. Если кандидатура отклоняется, Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту РФ о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий.

Лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда РФ, приводится к присяге Председателем Совета Федерации на заседании палаты в торжественной обстановке при наличии в зале заседаний Государственного герба и Государственного флага РФ.

Кроме того, Совет Федерации назначает 10 членов Высшей квалификационной коллегии судей РФ – представителей общественности.

8. Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и заместителей Генерального прокурора РФ. Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ производятся по представлению Президента РФ тайным голосованием большинством голосов членов Совета Федерации.

Генеральный прокурор ежегодно выступает в Совете Федерации с докладом о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Совет Федерации также назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ в порядке, предусмотренном для назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ.

9. Назначение на должность и  освобождение от должности заместителя  Председателя Счетной палаты  РФ и половины состава ее аудиторов. Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и ему подотчетным.

Кандидатуры для назначения на эти должности рассматриваются Советом Федерации по представлению Президента РФ. При этом предложения по кандидатурам могут вноситься Президенту РФ комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее 1/5 голосов от общего числа членов палаты. Назначение производится сроком на шесть лет тайным голосованием большинством голосов членов Совета Федерации. Аудиторы Счетной палаты РФ не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия той палаты Федерального Собрания, которая их назначила на должность.

Представляется, что, проанализировав полномочия Совета Федерации в законотворческом процессе, можно дать следующее определение законодательной функции Совета Федерации: совокупность способов, мер, правомочий в процессе законотворчества, выражающаяся в участии на разных стадиях разработки и принятия всех видов законов в Российской Федерации.

Глава 3. Порядок формирования Совета Федерации.

Россия в своей недолгой практике существования Совета Федерации использовала многовековой опыт формирования вторых палат парламентов. Нашей истории знаком и принцип выборов, использовавшийся при формировании первого состава Федерального Собрания, и представительство по должности (второй состав), и смешанный способ формирования, используемый в настоящее время: назначение от исполнительной власти с ротацией исполнительной и косвенные выборы члена Совета Федерации - представителя субъекта от представительной власти.

Двухпалатная структура российского парламента была учреждена в 1990 г. в ходе конституционной реформы 1989 г. В результате Верховный Совет РСФСР теперь состоял из двух палат: Совета республики и Совета национальностей. Палаты Верховного Совета России практически заседали совместно. При этом доминирующую роль играл Президиум Верховного Совета, который являлся руководящим органом всего парламента и практически подавлял инициативу палат.