Порядок формирования Совета Федерации

 

 

Содержание

 

Введение…………………………………………………………………………...2

Глава 1. Место и роль Совета Федерации в процессе становления российского парламентаризма…………………………………………………...4

Глава 2. Полномочия Совета Федерации в законотворческом процессе…….20

Глава 3. Порядок формирования Совета Федерации………………………….33

Заключение…………………………………………………………………….…48

Список использованной литературы…………………………………………...51

 

 

 

Введение

Система государственных органов состоит из органов законодательной власти; органов исполнительной власти и органов судебной власти.

История развития постсоветского парламентаризма свидетельствует, что за годы своего существования Совет Федерации пережил несколько разных этапов, по сути, разных подходов к порядку его формирования и организации деятельности. Это явилось следствием отсутствия общей стратегии построения конституционной модели представительства субъектов Федерации в парламенте страны.

Двухпалатная система российского парламента имманентно вытекает из исторического, в том числе дореволюционного, национального опыта, советского, а также из объективных закономерностей развивающихся федеративных отношений в современной России.

Совет Федерации является «верхней» палатой Федерального Собрания — парламента Российской Федерации.

В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования данной работы является Совет Федерации, как высший законодательный и представительный орган государственной власти. Разделение Федерального Собрания способствует уравновешиванию законодательной власти и Совет Федерации, как верхняя палата парламента, выступает элементом внутрипарламентской системы сдержек и противовесов. Совет Федерации в системе органов государственной власти выполняет функцию сдерживающего элемента, обеспечивающего взвешенность и относительную независимость от политической конъюнктуры решений.

Исходя из выше изложенного, можно определить цель работы, которая состоит в определении места и роли Совета Федерации Федерального Собрания в системе органов государственной власти Российской Федерации на основе действующего законодательства.

Задачами работы является: обозначение места и роли Совета Федерации в процессе становления российского парламентаризма; рассмотрение полномочий Совета Федерации в законотворческом процессе и определение порядка формирования Совета Федерации.

Изучению рассматриваемого вопроса уделяется достаточно внимания в соответствующей библиографии. Особо можно отметить труды таких авторов, как В.А. Винокурова, В.Т. Кабышева, Т.В. Заметиной, А.Р. Акчурина, А.А. Смоленской. Так же следует выделить такие нормативно-правовые акты как, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 03.12.2012 N 229-ФЗ (ред. от 01.12.2014) "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (с изменениями от 19.11.2014 г.).

Данная работа состоит из введения, 3 глав и заключения. Во введении устанавливаются предмет исследования, его цели и задачи. В первой главе определяется место и роль Совета Федерации в процессе становления российского парламентаризма; во второй главе – изучаются полномочия Совета Федерации в законотворческом процессе; в третьей главе – рассматривается вопрос о порядке формирования Совета Федерации.

В заключении подводится итог проделанной работы.

 

Глава 1. Место и роль Совета Федерации в процессе становления российского парламентаризма.

Общенациональное представительное учреждение демократического общества – парламент – имеет многовековую историю. Древнейшим в мире парламентом является исландский Альтинг, впервые собравшийся в 930 г. Однако парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история начинается с эпохи буржуазных революций.

Согласно теории разделения властей, которая, так или иначе, нашла свое отражение в конституционализме любого демократического государства, парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти.

В настоящее время существует свыше 200 зарубежных парламентов, каждый из которых обладает своими особенностями, что не исключает возможность их классификации, в основу которой положены такие существенные признаки, как структура парламента и объем компетенции.

В данном случае, нас интересует традиционная система построения парламента, которая так же применяется в России – бикамерализм (двухпалатность). Вторая, или верхняя, палата была введена, во-первых, для представительства аристократии и, во-вторых, для сдерживания радикализма нижней палаты. Существует мнение, что вторая палата необходима как интегральная часть парламента. Однако некоторые ученые считают, что вторая палата имеет смысл в федеративном государстве, где она представляет интересы субъектов федерации; в унитарных же государствах она не имеет никаких разумных оснований для своего существования. Весьма убедительную аргументацию бессмысленности и даже реакционности бикамерализма дал в свое время видный идеолог лейборизма С. Криппс: «Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две палаты, делящие суверенитет государства. Вторая палата является либо представительной – в этом случае она не что иное, как дубликат первой палаты, либо она не представляет народ в целом – в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом парламенте».1

Серьезный анализ двухпалатности содержат работы И. Бентама, который рассмотрел не только достоинства, но и недостатки бикамерализма. К последним английский философ отнес, во-первых, то, что при двухпалатной организации меньшинство может получить такое же значение, как и большинство, т.к. "вопрос, принятый даже единогласно в одной палате, может быть отвергнут большинством одного голоса в другой". Во-вторых, подобное разделение способствует возникновению двух различных направлений в зависимости от состава палат. В-третьих, каждая палата будет лишена части тех сведений, которые она имела бы при едином собрании. В-четвертых, разделение на палаты неизбежно замедляет ход дела. Наконец, окончательным результатом такого разделения будет распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому – лишь право негатива. Тогда интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений. Достоинства же двухпалатной системы И. Бентам видит в том, что она гарантирует доскональное соблюдение установленных правил и процедур: "Если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление". Еще одно достоинство двухпалатной системы связано, на взгляд И. Бентама, с тем, что для всестороннего рассмотрения дела необходимо различие интересов и взглядов, предрассудков и привычек: "Люди, работающие долгое время вместе, приобретают... известный корпоративный дух", имеющий естественный противовес в другой палате. Итак, можно рассматривать вторую палату как апелляционный суд, следующий за первым рассмотрением дела.2

Основные преимущества двухпалатной системы заключаются в следующем:

1. взаимно сдерживают друг друга в сфере власти;
2. более эффективно сдерживает исполнительную власть и обеспечивает более широкое представительство избирателей, особенно в многонациональных странах (например, в России);
3. наличие второй палаты обеспечивает более тщательную проработку законопроектов;
4. вторая палата действует в качестве гаранта конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения.

Однако у двухпалатной парламентской системы существуют и недостатки:

1. однопалатный парламент работает более эффективно, поскольку наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс;
2. вторая палата нередко выступает как тормоз на пути демократии, особенно когда ее члены не избираются или избираются посредством непрямых выборов;
3. в самой двухпалатной системе заложена возможность возникновения конфликтов в структурах власти;
4. двухпалатный парламент может сужать доступ к процессу определения политики, т.к. окончательная выработка законодательных актов находится в руках объединенных комитетов;
5. вторая палата способствует консерватизму в политике, поскольку она поддерживает существующие конституционные устройства и иногда отражает интересы лишь правящей элиты.3

Представительские, законодательные и контрольные функции присущи парламентам любых государств, а в случае их двухпалатной организации они в разных пропорциях проецируются на обе палаты, подчеркивая их различное политико-правовое назначение.

Данные функции парламента, выражая суверенную волю народа, переносятся на Совет Федерации и Государственную Думу. Любые иные функции, выполняемые верхними палатами парламентов в других странах, зависят от национальных и исторических особенностей. Совет Федерации, например, помимо иных функций, выполняет особую функцию сдерживания нижней палаты.

Статья 94 Конституции РФ провозглашает Федеральное Собрание представительным и законодательным органом государственной власти. Таким образом, палаты Федерального Собрания РФ осуществляют законодательную и представительскую функции. При этом Государственная Дума выражает представительство населения, отсюда ее неофициальная характеристика народной палаты. Совет Федерации, в свою очередь, обеспечивает представительство субъектов Федерации (за ним прочно укоренилась другая характеристика - палаты регионов). То, что отношения народного представительства многогранны, а палаты Федерального Собрания призваны отражать их разные стороны, подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. "По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации".4

Совет Федерации - это тот государственный и политический институт, который, несмотря на почти двадцатилетнюю историю существования, все еще находится в стадии реформирования. Причем преобразования главным образом касаются одной сферы. В поисках оптимальной модели формирования этого органа и соответствия состава Совета Федерации и статуса его членов конституционному предназначению верхней палаты парламента федеративного государства несколько раз менялся на законодательном уровне порядок формирования Совета Федерации, что во многом связано как с местом и ролью Совета Федерации, его конституционными полномочиями, так и в значительной степени с его потенциалом.5

Двухпалатная система российского парламента имманентно вытекает из исторического, национального опыта, а также из объективных закономерностей развивающихся федеративных отношений в современной России.

Как известно, Россия, начиная с революции 1917 г., являясь по сути федерацией, имела вплоть до 1990 г. однопалатный высший представительный орган государственной власти.

Следует отметить, что Россия исторически сложилась как многонациональное государство, как объединение народов на основе исторической общности. Вся история Российского государства, как в прошлом, так и в настоящем – это интегрирование, объединение всех земель. Именно геополитический фактор всегда имел существенное значение для государственного устройства России, построения конституционно-правовой системы власти и управления. Он определял и государственно-политический режим, т.е. методы и способы осуществления государственной власти в царской России, в советский период государственности и в постсоветское время, но уже с учетом современных реалий развития политико-правовых институтов.

Первая попытка создания двухпалатного парламента, аналогичного тем, которые существовали в Западной Европе, приходится на начало XIX века. По поручению императора Александра I трудами выдающегося государственного деятеля Михаила Михайловича Сперанского были разработаны контуры законосовещательного представительного органа, который должен был состоять из двух палат – Государственной думы и возглавляемого императором Государственного совета. В 1810 году был образован Государственный совет, ставший высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете. Однако Государственная дума тогда так и не была создана.

В первые годы ХХ века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 - зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную думу и реформируемый Государственный совет, существовавший к тому времени уже почти сто лет. Манифестом 20 февраля 1906 года император Николай II установил, что «со времени созыва Государственного совета и Государственной думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы».