Порядок формирования Совета Федерации

За время своего существования Совет Федерации пережил несколько этапов разных подходов к порядку его формирования: 1993, 1995, 2000, 2004, 2009 и, наконец, 2011 г.

Согласно ст. 94 действующей Конституции РФ, Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Статья 95 Конституции РФ учредила двухпалатную структуру российского парламента. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Уместно напомнить историю учреждения Совета Федерации. Первоначально, до принятия Конституции РФ 1993 г., Совет Федерации был создан как координационный орган для подготовки Федеративного договора между РСФСР и ее субъектами. В Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР "О Федеративном договоре" от 17 июля 1990 г. было запланировано его создание как самостоятельного органа, но не как палаты Федерального Собрания.20

30 января 1991 г. Президиум Верховного  Совета РСФСР принял Постановление "О Положении Совета Федерации РСФСР". В нем отмечалось: Совет Федерации является координационным органом. В состав его входили: председатель Верховного Совета РСФСР (председатель Совета Федерации), председатели Верховных Советов республик, входящих в состав РСФСР, председатели Советов народных депутатов автономных областей и округов, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов. Наконец, в печально известном Указе Президента РФ от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" было сказано: "Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ" и учредить новый двухпалатный парламент - Федеральное Собрание, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы.

В период острых политических дискуссий на Конституционном Совещании (1993 г.) и позже региональные политические элиты (руководители субъектов Российской Федерации) стали рассматриваться как инструментарий осуществления государственной власти на базе новой Конституции.21

Этот элемент (главы власти субъектов) Б. Ельцин решил включить в конституционный механизм российского парламента. Б. Ельцин собственноручно 8 ноября 1993 г. в подготовленный для опубликования проект Конституции РФ в ч. 2 ст. 95 внес поправку "по одному от представительного и исполнительного органов власти". А в п. 9 заключительных и переходных положений включил поправку: "Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе".22

Именно эти поправки дали повод "маневрировать" власти, меняя разные правила порядка формирования и организации деятельности Совета Федерации.23

За время своего существования Совет Федерации пережил несколько этапов разных подходов к порядку его формирования: 1993, 1995, 2000, 2004, 2009 и, наконец, 2011 г.

Ближе к истечению срока полномочий Совета Федерации, в декабре 1995 г., вопрос о порядке его формирования становился все более актуальным. Вместе с выборами проводился референдум о Конституции РФ, в проекте которой устанавливался двухгодичный срок полномочий Совета Федерации первого созыва. Согласно п. 9 заключительных и переходных положений Конституции депутаты Совета Федерации в первом созыве должны были осуществлять свои полномочия на непостоянной основе. Основной Закон говорил только, что "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти".

8 августа 2000 года вступил в силу  Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования  Совета Федерации Федерального  Собрания Российской Федерации». В состав палаты входили представители, избранные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенные высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок полномочий таких представителей определялся сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако по представлению Председателя Совета Федерации полномочия члена Совета Федерации могли быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором осуществлялось его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Членом Совета Федерации мог быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

С 1 января 2011 года с учетом изменений порядка формирования Совета Федерации, внесенными Федеральным законом от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ, кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации мог быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный Федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования.

Полномочия члена Совета Федерации начинались со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации приступал к осуществлению своих полномочий на десятый день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносились на рассмотрение этого органа его председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе — поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов могла внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принималось тайным голосованием и оформлялось постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа — совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформлялось указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

С 1 января 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которому наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", вступившим в силу 21 июля 2014 г., была изменена редакция ст. 95 Конституции Российской Федерации в части, определяющей порядок формирования Совета Федерации.24

Как и прежде, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти.

Новшеством является то, что, кроме указанных представителей от субъектов Российской Федерации, в состав Совета Федерации теперь будут входить и представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации. При этом численный состав представителей Российской Федерации привязан к числу членов Совета Федерации от субъектов Российской Федерации – не более 10 процентов от общего числа представителей от субъектов Российской Федерации.

И если до внесенных изменений в ст. 95 Конституции Российской Федерации номинальное число членов Совета Федерации составляло 170, т.е. по два представителя от 85 субъектов Российской Федерации (в марте 2014 г. в число субъектов Российской Федерации вошли два новых субъекта: Республика Крым и город федерального значения Севастополь), то после указанных изменений максимальное номинальное число членов Совета Федерации будет составлять 187, где 170 – представители от субъектов Российской Федерации и до 17 - представители Российской Федерации (не более 10 процентов от 170).

Необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации не обязывает Президента Российской Федерации назначать определенное число представителей Российской Федерации. Это означает, что глава государства вправе назначить любое количество представителей Российской Федерации, главное, чтобы их было не более 17 (при сегодняшнем составе субъектов Российской Федерации).

Следует заметить, что в документах, обосновывающих необходимость изменения порядка формирования Совета Федерации, говорится о том, что в Совете Федерации должны быть не только представители от субъектов Российской Федерации, но и от государства в целом. Это, по мнению законодателей, будет способствовать "обеспечению баланса федеральных и региональных интересов"25.

Отсутствие в Совете Федерации назначенных представителей Российской Федерации может быть оправдано лишь тем, что законодательно не определены требования к лицам, которые могут быть назначены такими представителями. В настоящее время Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" определены требования только к кандидатам для наделения полномочиями члена Совета Федерации от субъектов Российской Федерации.26

Проанализируем установленные указанным Федеральным законом требования к кандидатам для наделения полномочиями члена Совета Федерации от субъектов Российской Федерации и предложим требования к кандидатам для назначения членами Совета Федерации – представителями Российской Федерации.

Можно выделить четыре составляющие, необходимые для того, чтобы стать кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации от субъекта Российской Федерации:

1) гражданство Российской Федерации;

2) возраст (не моложе 30 лет);

3) безупречность репутации;

4) определенный срок постоянного  проживания на территории соответствующего  субъекта Российской Федерации.

На наш взгляд, претендент на должность члена Совета Федерации – представителя Российской Федерации безусловно должен являться гражданином Российской Федерации и достигнуть того же возраста, что и кандидаты для наделения полномочиями члена Совета Федерации от субъектов Российской Федерации (т.е. быть не моложе 30 лет).

Что касается срока постоянного проживания, то для претендента на должность члена Совета Федерации – представителя Российской Федерации, вероятно, следует установить срок постоянного проживания на территории Российской Федерации (скажем не менее 20 лет).

Вопрос о безупречной репутации кандидата выходит за рамки правового поля, поскольку является субъективной морально-нравственной оценкой человека, которую дает тот орган или должностное лицо, которое и принимает решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации от субъекта Российской Федерации или назначении члена Совета Федерации – представителя Российской Федерации.27

Так, П.Ю. Гуцев, рассматривая вопросы противодействия коррупции в России, полагает: "Безукоризненных в нравственном отношении людей не существует. Поэтому, закрепляя требование безупречной репутации, законодатель имеет в виду лишь минимально необходимый в государстве уровень честности, неподкупности, общечеловеческого достоинства политических деятелей, государственных и муниципальных служащих"28.

Если попытаться рассмотреть безупречность репутации с правовой точки зрения, то, на наш взгляд, это означает, что у претендента не имеется никаких нарушений российского законодательства, причем не только в уголовной сфере или в области административных правонарушений (что в ряде случаев не дает возможности быть кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации от субъектов Российской Федерации), но и в других областях.

Изложенное позволяет отметить, что требование к кандидату о наличии у него безупречной репутации не является правовым требованием и носит субъективный, оценочный характер, при этом не лишней могла бы стать расшифровка понятия "безупречная репутация" для целей, используемых в названном Федеральном законе. Например, под безупречной репутацией понимается отсутствие нарушений претендентом любых правовых норм, а также соблюдение им принятых в обществе морально-нравственных норм.