Порядок формирования Совета Федерации

В сентябре 2000 года начал свою работу Байкальский экономический форум, ставший значимым явлением в экономической жизни Сибири и Дальнего Востока, страны в целом. До 2010 года он проводился раз в два года. В 2010 году принято решение проводить Форум ежегодно. В сентябре 2012 года в Улан-Удэ состоялась Международная экономическая конференция «Новая экономика – новые подходы», организованная в рамках Байкальского экономического форума.

Под эгидой Совета Федерации проводятся другие крупные международные форумы: Международный конгресс «Безопасность на дорогах ради безопасности жизни» (проводится с 2007 года, в 2012 году состоялся Четвёртый конгресс) и Невский международный экологический конгресс (впервые состоялся в 2008 году, проводится при участии Межпарламентской Ассамблеи стран СНГ и ПАСЕ, при поддержке Правительства РФ). В мае 2012 года прошел 5-й Невский экологический конгресс.12

В 2009 году Совет Федерации инициировал проведение ежегодного Парламентского форума «Историко-культурное наследие России» в городе Костроме. В октябре 2012 года в Костроме состоялся IV Парламентский форум.

Одним из важнейших и эффективных рычагов в установлении конструктивного диалога, укреплении практического подхода в развитии международного сотрудничества является парламентская составляющая, удельный вес которой в международной политике с каждым годом возрастает. Совет Федерации в рамках парламентской делегации Федерального Собрания Российской Федерации принимает активное участие в работе Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Председателем Совета МПА СНГ является Председатель Совета Федерации Валентина Ивановна Матвиенко.

Международным признанием заслуг Совета Федерации стало его членство в Ассоциации европейских сенатов. Решение об этом было принято 28 июня 2002 года на встрече Ассоциации в столице Словении городе Любляне.

В январе 2013 года делегация Совета Федерации приняла участие в работе 21-й сессии Азиатско-Тихоокеанского парламентского форума, проходившей во Владивостоке под председательством России. Главной темой сессии стало законодательное обеспечение решений, выработанных лидерами стран АТЭС на саммите, состоявшемся также под председательством России, осенью 2012 года.

В деятельности Совета Федерации во многом проявляется историческая преемственность наиболее демократических традиций осуществления законодательной власти в России.

Являясь институтом интеграции и консолидации регионов, Совет Федерации обеспечивает баланс общефедеральных и региональных интересов при принятии решений, направленных на реализацию стратегических целей развития страны.

Таким образом, Совет Федерации - это тот государственный и политический институт, который, несмотря на почти двадцатилетнюю историю существования, все еще находится в стадии реформирования. В поисках оптимальной модели формирования этого органа и соответствия состава Совета Федерации и статуса его членов конституционному предназначению верхней палаты парламента федеративного государства несколько раз менялся на законодательном уровне порядок формирования Совета Федерации, что во многом связано как с местом и ролью Совета Федерации, его конституционными полномочиями, так и в значительной степени с его потенциалом.

Сложно отрицать, что разделение Федерального Собрания способствует уравновешиванию законодательной власти, в этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы сдержек и противовесов.

В соответствии с современными представлениями верхняя палата парламента в системе органов государственной власти выполняет функцию сдерживающего элемента, обеспечивающего взвешенность и относительную независимость от политической конъюнктуры решений.

Глава 2. Полномочия Совета Федерации в законотворческом процессе.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации идея народного представительства не только находит воплощение в факте самого существования Федерального Собрания и его палат, но и должна учитываться в их практической деятельности. Это требование должно быть реализовано во внутреннем устройстве палат, в процедурных правилах, актах парламента. Чтобы обеспечить представительство, акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства.13 Иначе говоря, Конституционный Суд не только не отрицает представительную природу Совета Федерации, а напротив, признает, обосновывает ее необходимостью представительства интересов субъектов РФ.

Но представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления: Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения, Совет Федерации - особую форму представительства, территориальную. Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого представительства, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации – участник системы отношений опосредованного народного представительства.

Так или иначе, порядок образования Совета Федерации менялся уже трижды, однако идея обеспечения представительства регионов при этом всегда оставалась неизменной. На Совет Федерации возлагалось и возлагается решение следующих задач: устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации, обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики, согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти.14

Как правило, объем полномочий верхних палат выше всего в законодательной сфере, где вторые палаты, подобно итальянскому Сенату, могут обладать полномочиями, равными полномочиям нижней палаты. Однако гораздо чаще права второй палаты более ограничены, особенно когда речь идет о финансовых вопросах и конституционных реформах. В названных сферах возможности второй палаты выступать с законодательными инициативами и вносить поправки в законопроекты по большей части невелики. Право верхней палаты налагать вето на законопроекты обычно имеет отлагательный, а не абсолютный характер: примерно на год у британской палаты лордов или на два месяца – в Австрии и Испании.

Сфера законодательной деятельности верхних палат парламентов в зарубежных странах и в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации может быть условно разделена на следующие функции.

Непосредственное нормотворчество: участие в законодательном процессе и принятие иных нормативных актов (палаты Федерального Собрания РФ, например, вправе принимать постановления, которые могут иметь нормативный характер) является значимой прерогативой парламента.

Участие в законодательном процессе верхних палат парламента проявляется в различных объемах.

Исходя из стадий законодательного процесса, рассмотрим в сравнительном анализе полномочия верхних палат парламентов.

Законодательная функция Совета Федерации выражается в праве законодательной инициативы, принадлежащей этой палате и ее членам в соответствии с ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции Российской Федерации.

Участие Совета Федерации в законодательной процедуре имеет особенности в зависимости от вида принимаемых законов.

Конституцией предусмотрено, что федеральные законы о важнейших вопросах государственной жизни должны быть рассмотрены Советом Федерации. Кроме того, Совет Федерации вправе по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности официального определения своей позиции и по иным федеральным законам. На практике он рассматривает абсолютное большинство законов, принятых Государственной Думой.

Совет Федерации наделен "слабыми" (в отличие, например, от бундесрата ФРГ) полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и федеральные законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку его вето на такие законы может быть преодолено в Государственной Думе квалифицированным большинством голосов. В то же время Совет Федерации является "сильной" палатой в отношении федеральных конституционных законов и законов Российской Федарации о внесении поправок в Конституцию: его одобрение обязательно для их принятия Федеральным Собранием РФ. Аналогичная ситуация складывается и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом России, путем преодоления обеими палатами парламента президентского вето.15

Однако Совет Федерации как субъект права законодательной инициативы имеет самые широкие возможности. Прежде всего сюда относится право внесения в Государственную Думу Советом Федерации и его членами проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также внесения от имени всей палаты или группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой предложений о поправках и пересмотре положений Конституции.

Законодательная функция Совета Федерации выражается в конституционном праве рассматривать принятые Государственной Думой федеральные законы и принимать решение об их одобрении или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105). Это традиционная для двухпалатных парламентов схема прохождения закона. Она выражается различным образом, но имеет общий смысл: закон, принятый в нижней палате, передается в верхнюю палату парламента; проект закона, одобренный палатой депутатов, безотлагательно передается в Сенат (ст. 45 Конституции Чешской Республики); принятые палатой представителей законопроекты передаются на рассмотрение в Сенат (ст. 100 Конституции Республики Беларусь); федеральные законы принимаются бундестагом. Принятые законы должны немедленно передаваться бундесрату (ст. 77(1) Основного Закона ФРГ). В одних случаях направляются лишь законопроекты, в других - принятые законы.16

Другой, также важной формой проявления права законодательной инициативы Совета Федерации является внесение поправок к тексту законопроекта во время его рассмотрения Государственной Думой. Все представители субъектов Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу предложения и замечания о концепции законопроекта до его рассмотрения в первом чтении и поправки к тексту законопроекта при подготовке к его рассмотрению во втором чтении. Кроме того, члены Совета Федерации и официальные представители законодательных (представительных) органов законодательной власти субъектов Российской Федерации могут принимать участие в работе комитетов Государственной Думы при подготовке законопроектов к рассмотрению Государственной Думой.

Проекты федеральных законов о предметах совместного ведения после их внесения в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении направляются в соответствии с Регламентом Государственной Думы в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается.

Представленные в установленный срок органами государственной власти субъектов РФ предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов о предметах совместного ведения, должен рассматривать комитет Государственной Думы и принять либо отклонить в установленном Регламентом Государственной Думы порядке.

Если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.

Представители субъектов Федерации, уполномоченные органами государственной власти данных субъектов, вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов о предметах совместного ведения в комитетах и комиссиях Государственной Думы и создаваемых Государственной Думой и ее комитетами и комиссиями рабочих группах.

В целом столь широкие возможности представительства интересов субъектов Российской Федерации при реализации права законодательной инициативы на федеральном уровне следует оценить как проявление демократических тенденций в мировой практике. В зарубежных странах, имеющих двухпалатные парламенты, менее чем в половине случаев верхние палаты имеют неограниченные полномочия на внесение законодательных инициатив, около 10% верхних палат не наделены каким-либо правом законодательной инициативы. Наконец, почти не встречаются случаи, когда верхняя палата может вносить поправки к законопроекту во время его рассмотрения нижней палатой.17

Законодательные полномочия верхней палаты по непосредственному формированию текста принимаемого закона исходя из мирового опыта следует рассматривать в двух аспектах: возможность изменять текст при его прохождении через верхнюю палату, возможность отстаивать свою позицию при согласовании палатами несовпадающих позиций.

В Федеральном Собрании Российской Федерации Совет Федерации лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой. Совет Федерации вправе принять лишь одно из двух решений: одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить закон. В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой; может содержаться предложение о создании согласительной комиссии. Такая роль верхней палаты российского парламента может рассматриваться как слабость ее законодательных полномочий. Однако, как было показано выше, в значительной мере эта слабость компенсируется усилением других аспектов ее законодательной компетенции.

В Российской Федерации обязательному рассмотрению, согласно Конституции России, в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, о статусе и защите Государственной границы Российской Федерации, о войне и мире.