Порядок формирования Совета Федерации

Государственный совет – верхняя палата первого российского парламента – формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем, другая половина – избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (6 членов от духовенства православной Российской церкви, 18 от губернских дворянских обществ, 6 членов от Академии наук и университетов, по 6 - от промышленных и торговых корпораций).6

Первому русскому парламенту был отмерен недолгий век – чуть больше десяти лет. В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы.

С 1924 года в Союзе Советских Социалистических Республик законодательная и представительная функция de jure принадлежала Съезду Советов, который для текущей работы формировал две палаты – Союзный Совет, в котором союзные республики были представлены пропорционально населению каждой из них, и Совет Национальностей, который формировался по следующему принципу: от каждой союзной республики (независимо от населения) – по 5 человек и от каждой автономной области или республики – по 1 человеку.

Конституция 1936 года сохранила принцип двухпалатности, заменив двухступенчатые выборы палат прямыми. Был предусмотрен также механизм согласительных процедур в случае разногласий между палатами и даже возможность роспуска обеих палат в случае недостижения согласия. Верховный Совет СССР также состоял из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Такая конструкция просуществовала вплоть до распада СССР.

Стоит напомнить, что история становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626.

Депутаты Совета Федерации первого созыва – по два от каждого субъекта Российской Федерации - избирались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании с применением мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации, и должны были работать на профессиональной постоянной основе. Таким образом, первый этап в становлении системы формирования Совета Федерации характеризовался прямыми выборами.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России, состоящего из Государственной Думы и Совета Федерации. Заключительные и переходные положения Конституции Российской Федерации устанавливали, что Совет Федерации первого созыва избирается только на два года, а депутаты Совета Федерации осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

Первым Председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 года, стал Владимир Филиппович Шумейко.

Таким образом, сформированный в 1993 г. Совет Федерации прекратил свое существование уже в 1995 г.

Важно отметить, что в Конституции Российской Федерации установлен лишь принцип формирования Совета Федерации, выбор же конкретной модели формирования палаты оставлен на усмотрение федерального законодателя. В ч. 2 ст. 96 Конституции Российской Федерации указывается, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом.

Эта правовая неопределенность Конституции РФ в части конкретной формы образования палаты предопределила в новейшей истории России и до настоящего времени многочисленные споры о том, как должен формироваться Совет Федерации.

Следующий этап в становлении процедуры формирования Совета Федерации характеризовался использованием так называемого должностного принципа.

В конце 1995 года был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.

23 февраля 1996 года Председателем  Совета Федерации был избран  Егор Семенович Строев, Глава  администрации Орловской области.

Должностной принцип формирования Совета Федерации формально отвечал конституционному установлению, содержащемуся в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. Предполагалось, что в таком составе Совет Федерации станет в максимальной степени эффективным и дееспособным органом власти, прежде всего за счет информированности глав указанных органов субъектов о потребностях своих регионов и возможности в связи с должностным положением добиваться решения проблем подведомственных им территорий.

Однако, как показала практика, предложенная модель формирования Совета Федерации была далека от совершенства и подвергалась критике на протяжении всей деятельности палаты. Основные замечания сводились к следующему.

Прежде всего, вхождение глав исполнительных органов власти в Совет Федерации рассматривалось как нарушение конституционного принципа разделения властей. Такой порядок формирования Совета Федерации, точнее - ответ на вопрос: "Соответствует ли часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Основного Закона", дважды становился предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации. При этом оба раза подчеркивалось, что компетенция Конституционного Суда Российской Федерации не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, что нашло отражение в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 28 декабря 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания от 21 июня 1995 г.7 и от 10 апреля 1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".

Также должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации критиковался прежде всего как не обеспечивающий представительство интересов населения с точки зрения, во-первых, учета интересов населения в деятельности членов Совета Федерации и, во-вторых, избрания его членов непосредственно населением.8

Кроме того, большие сомнения вызывала полноценная работоспособность Совета Федерации, поскольку главы регионов в значительной степени загружены на основной работе в субъектах Федерации.9

Третий этап был связан с порядком формирования палаты, основанным на принципе делегирования.

8 августа 2000 года вступил в силу  новый Федеральный закон «О  порядке формирования Совета  Федерации Федерального Собрания  Российской Федерации». В соответствии  с ним представитель в Совете  Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначался высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий. Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Полномочия членов Совета Федерации осуществлялись на постоянной основе.

5 декабря 2001 года Председателем  Совета Федерации был избран  Сергей Михайлович Миронов, представитель  в Совете Федерации от Законодательного  собрания Санкт-Петербурга.

4 февраля 2009 года Совет Федерации  одобрил Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с новым законом кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта. Законом был установлен переходный период, в течение которого действующие члены Совета Федерации могли доработать свой срок полномочий. Новый порядок формирования Совета Федерации вступил в силу с 1 января 2011 года.

Указанные изменения были осуществлены в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., в котором прямо отмечалось, что "Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации".10

10 сентября 2011 года Председателем Совета Федерации была избрана Валентина Ивановна Матвиенко, представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти города Санкт-Петербурга.

В ноябре 2011 года серьезные изменения претерпела внутренняя структура Совета Федерации: вместо прежних 16 комитетов и 11 постоянных комиссий было создано 10 комитетов.

В 2012 году рабочей группой Совета Федерации был разработан и вынесен на общественное обсуждение проект федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающий более активное участие граждан страны в формировании «палаты регионов». Инициатива получила поддержку общества, и в июне законопроект был внесен Президентом Российской Федерации в Государственную Думу.

20 ноября 2012 года новый Федеральный  закон «О порядке формирования  Совета Федерации Федерального  Собрания Российской Федерации»  был принят Государственной Думой, 28 ноября одобрен Советом Федерации  и 3 декабря подписан Президентом России.

Согласно закону, представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа. При этом соответствующее решение региональный парламент должен принять большинством голосов от общего числа своих депутатов в течение месяца со дня первого заседания нового созыва.

При проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации каждый кандидат на эту должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа власти.

Устанавливается, что претендентом на должность члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, проживающий на территории соответствующего субъекта в течение последних пяти лет. Так называемый «ценз оседлости» не распространяется на федеральных парламентариев, лиц, замещающих государственную должность или должность государственной гражданской службы соответствующего субъекта Российской Федерации, либо замещавших государственные должности или должности государственной гражданской службы соответствующего субъекта Российской Федерации в совокупности в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.11

Закон вводит такое требование к кандидатам, как обладание безупречной репутацией. Не может быть кандидатом в сенаторы гражданин Российской Федерации, осужденный за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления и имеющий неснятую, непогашенную судимость либо ранее имевший судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, а также осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного УК РФ, и имеющий неснятую, непогашенную судимость за указанное преступление.

Новый порядок формирования Совета Федерации вступил в силу с 1 января 2013 года. Законом предусмотрена «плавная» ротация действующего состава палаты. Член Совета Федерации, избранный (назначенный) до дня вступления закона в силу, продолжает исполнять свои полномочия до наделения полномочиями нового члена Совета Федерации в порядке, установленном законом, после проведения очередных выборов в соответствующий орган власти субъекта Российской Федерации.

В 2012 году по инициативе Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина был создан Совет законодателей при Федеральном Собрании Российской Федерации. Его целью стало обеспечение единого правового пространства, координация законотворческой деятельности региональных парламентов и обмен опытом. На его первом заседании, которое состоялось 31 мая 2012 года, было принято решение об утверждении Положения о Совете законодателей Российской Федерации, а также сформирован его Президиум. Второе заседание Совета законодателей состоялось 13 декабря 2012 года с участием Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина. На нем обсуждались задачи законодательных (представительных) органов государственной власти по достижению стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Что касается роли Совета Федерации в системе органов государственной власти, он является инициатором крупных международных акций, имеющих принципиальное значение, как для экономического развития России, так и для расширения интеграционных процессов в рамках Содружества Независимых Государств.

В 1997 году по инициативе Совета Федерации был основан Петербургский экономический форум. Основными целями форума было проведение широких неполитизированных дискуссий с участием представителей власти, науки и бизнеса об экономическом развитии России и сопредельных государств и содействие инвестиционной привлекательности российских регионов. С 2006 года по распоряжению Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина Петербургский международный экономический форум перешел под эгиду Правительства Российской Федерации с участием Совета Федерации.