Новые положения Кодекса административного судопроизводства

В Кодексе стороны процесса именуются как административный истец и административный ответчик; заинтересованными являются лица лиц, закреплены положения о процессуальном соучастии и установлена возможность предъявления коллективного административного иска.

КАС устанавливает возможность коллегиального рассмотрения некоторых административных дел в первой инстанции. В частности, председатель суда наделен правом принять решение о коллегиальном рассмотрении дела «в связи с его особой сложностью» на основе мотивированного заявления судьи.

Обеспечительные меры в КАС поименованы как меры предварительной защиты, при этом меры предварительной защиты конкретизированы в зависимости от категории дел. Это могут быть: запрет применения оспариваемого нормативного акта в отношении административного истца; приостановление действия оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу; наложение ареста на имущество административного ответчика в размере требований по делам о взыскании обязательных платежей и санкций.

В КАС включены положения о предъявлении иска и документов в электронном виде, но практическая реализация данных положений будет определяться соответствующими техническими возможностями судов.

Кодексом установлены короткие сроки: на процесс отводится не более двух месяцев, по сложным делам срок можно будет увеличить, но не более чем на один месяц. Также предусматривается возможность упрощенного процесса в 10-дневный срок с момента вынесения определения о рассмотрении дела по такой процедуре.

Бремя доказывания по всем делам, относящимся к сфере регулирования КАС, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.

Административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов19.

КАС предусматривает льготы по судебным издержкам, включая расходы по оплате государственной пошлины только для инвалидов и малоимущих граждан (при подтверждении статуса).

 

3 Подведомственность по новому Кодексу

 

 
 
Кодекс предусматривает порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции административных дел:

- об оспаривании нормативных  правовых актов полностью или  в части;

- об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

- об оспаривании решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральными законами отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственных корпораций и саморегулируемых организаций;

- об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных  коллегий судей;

- об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

- об оспаривании решений, действий (бездействия), касающихся  государственной службы;

- о защите избирательных  прав и права на участие  в референдуме граждан Российской  Федерации;

- связанных с осуществлением  обязательного судебного контроля  за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям;

- о принудительной госпитализации  гражданина в психиатрический  стационар, продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, и принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина;

- о присуждении компенсации  за нарушение права на судопроизводство  в разумный срок или права  на исполнение судебного акта  в разумный срок;

- об оспаривании результатов  определения кадастровой стоимости.

Суды в порядке, предусмотренном Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям.

Не подлежат рассмотрению в порядке, установленном Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции КС РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в ВС РФ, судах общей юрисдикции.

Положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

 

4 Компетенция по КАС

 

Все дела, рассматриваемые по КАС, отнесены к компетенции судов общей юрисдикции.

Во-первых, по КАС будут рассматриваться административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. К таким делам, в частности, относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий или бездействия органов государственной власти, военного управления, местного самоуправления, должностных лиц, некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными и иными публичными полномочиями, дела о защите избирательных прав, дела о присуждении компенсации за нарушение прав на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, и другие.

Во-вторых, административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям.

При этом действие КАС не распространяется на производство по делам об административных правонарушениях и по делам об обращении взыскания на средства бюджета Российской Федерации.

Также действие КАС не распространяется и на административные споры хозяйствующих субъектов, которые остаются в компетенции арбитражных судов и рассматриваются в порядке, установленном АПК РФ. Единственным исключением станут дела об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости недвижимости: данные дела окончательно переходят в компетенцию судов общей юрисдикции20.

Несмотря на объединение Верховного и Высшего Арбитражного Судов, а также на разработку единого процессуального кодекса, который должен объединить ГПК и АПК, новый КАС станет отдельным Кодексом, регулирующим судопроизводство по административным спорам лишь в судах общей юрисдикции. При этом порядок рассмотрения арбитражными судами административных споров бизнеса будет включен, видимо, в разрабатываемый единый процессуальный Кодекс. Едва ли создание кодекса для отдельной категории дел соответствует цели унификации судопроизводства.

 

5 Представительство  по КАС РФ

 

Отличительной особенностью КАС является введение квалификационных ограничений для представителей - они должны иметь высшее юридическое образование. Ранее подобное требование существовало лишь в уголовном процессе, где представители обязаны иметь статус адвоката, но ни в ГПК, ни в АПК, ни в КоАП аналогичных норм нет.

Данное положение - первый реальный шаг по введению юридической монополии на представление в судах. При этом несомненным плюсом является отказ от монополии адвокатской, которую предлагал ввести Верховный Суд. Граждане и юридические лица оказались бы в неравных условиях, где граждане были бы обязаны пользоваться услугами адвоката, а организации могли бы на некоторое время взять к себе в штат юриста.

КАС не запрещает гражданам и организациям судиться лично, без представителей. Так, гражданин, не имеющий высшего юридического образования, может сам представлять свои интересы, от имени организации это может делать единоличный орган управления, а от имени органов государственной власти и местного самоуправления - руководитель. Также КАС не запрещает и законным представителям граждан, ограниченных в дееспособности и не достигших возраста 18 лет, не имеющим юридического образования, вести их дела в суде.

Исключения составляют дела, в которых участие представителя является обязательным. Пока что к данной категории дел относятся лишь дела о принудительной госпитализации граждан в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь, и о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке. В дальнейшем данная категория дел может быть расширена. При отсутствии у гражданина квалифицированного представителя суд назначает ему адвоката.

Еще одним исключением являются дела с участием общественных объединений или религиозных организаций. Представлять интересы данной категории лиц сможет либо участник, имеющий высшее юридическое образование, либо квалифицированный представитель. При этом обеспечить участие лица, имеющего высшее юридическое образование, является, по сути, обязанностью организации - при отсутствии представителя дело будет рассмотрено без участия организации. При этом КАС не предусмотрена возможность назначения судом представителя по аналогии с назначением адвоката.

Введение юридической монополии в КАС вызывает сомнение в соблюдении прав лиц на судебную защиту и обеспечении доступа к правосудию. Так, граждане, не имеющие возможности вести дела лично или пригласить знакомого с высшим юридическим образованием, обязаны нанять квалифицированного представителя, что приведет к дополнительным расходам. Особенно данные расходы представляются неуместными по делам о взыскании с граждан обязательных платежей и санкций, где граждане являются ответчиками и для защиты своих прав и интересов обязаны понести расходы. То же самое относится к общественным объединениям и религиозным организациям, являющимся некоммерческими организациями и не обладающим свободными денежными средствами.

Необходимость привлечения представителя с высшим юридическим образованием по искам граждан о присуждении компенсации за нарушение прав на судопроизводство в разумный срок также представляется нелогичной и бессистемной. Так, в суде общей юрисдикции интересы гражданина могло представлять любое лицо без юридического образования, а для получения компенсации гражданин обязан либо обратиться лично, либо нанять квалифицированного представителя. Представляется, что данную категорию дел следовало оставить в сфере действия ГПК, как она оставлена в АПК по административным спорам хозяйствующих субъектов21.

Неясным остается ряд процессуальных вопросов, связанных с квалификацией представителей. Например, необходимо ли высшее юридическое образование представителю для ознакомления с материалами дела или получения копий судебных актов.

Теперь наряду с доверенностью и документом, удостоверяющим личность, представителю необходимо предъявить суду диплом о высшем юридическом образовании.

При подписании административного искового заявления представителем к исковому заявлению должна быть приложена копия диплома об образовании.

Физические лица, за исключением отдельных категорий дел, смогут защищать свои интересы лично.

Насколько хорошо установленные КАС ограничения будут способствовать оптимизации судебного процесса, покажет практика.

 

6 Особенности  упрощенного производства

 

КАС предусмотрена возможность рассмотрения дел в порядке упрощенного (письменного) производства, при котором суд ограничивается лишь исследованием письменных доказательств и рассматривает дело без вызова сторон.

Упрощенное производство возможно либо по заявлению всех лиц, участвующих в деле, либо в отсутствие возражений ответчика против применения такого порядка (ответчику дается 10 дней для заявления возражений), либо по делам о взыскании обязательных платежей и санкций в пределах 20000 руб.

При этом дело в порядке упрощенного производства рассматривается в течение 10 дней с момента вынесения соответствующего определения.

Упрощенное производство призвано ускорить рассмотрение отдельных категорий дел и существенно разгрузить процесс (поскольку судебные заседания с вызовом сторон проводиться не будут), однако в том виде, в котором оно закреплено в КАС, является недоработанным и вызывает сомнения в соблюдении прав лиц, участвующих в деле.

Так, неясно, в какой срок и в каком порядке ответчик может представить возражения на иск, каким образом лица могут знакомиться с материалами дела. В установленный для представления возражений против рассмотрения дела в упрощенном порядке 10-дневный срок определение суда вряд ли успеет дойти до ответчика, не говоря уже о возражениях ответчика, которые точно не успеют дойти в суд.

Тем не менее, идея ускорения процесса в КАС является целесообразной, поскольку направлена на минимизацию судебных издержек лиц, участвующих в деле, и сокращение сроков рассмотрения. Наличие спорных вопросов и недоработок не может умалять ее ценность, так как упрощенное производство является новым для судов общей юрисдикции, и все проблемы, как и в любом новом институте, будут решаться по мере возникновения на практике.