Источники административного права

В отношении актов Президента РФ в полной мере действует конституционная норма ч. 3 ст. 15 о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В настоящее время порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ определен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым:

- указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера;

- указы и распоряжения Президента РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания;

- официальным опубликованием актов Президента РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации. Кроме того, официальными являются также тексты актов Президента РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система»;

- акты Президента РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи;

- акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Кроме того, в актах Президента РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу. Например, Указом Президента РФ «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»19 определено, что данный Указ вступает в силу со дня его официального опубликования.

Правильность и своевременность опубликования актов Президента РФ контролирует Государственно-правовое управление Президента РФ. Правовой статус названного управления в настоящее время определен Указом Президента РФ от 28 мая 2004 г. №699 «Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации». В соответствии с данным Указом Государственно-правовое управление Президента РФ является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.

Основными задачами Государственно-правового управления являются:

- обеспечение деятельности Президента РФ по правовым вопросам; правовое обеспечение деятельности Администрации Президента РФ; информационно-справочное обеспечение деятельности подразделений Администрации Президента РФ, а также оказание консультативной помощи Аппарату Правительства РФ, федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации по правовым вопросам;

- обеспечение деятельности Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия и Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, а также Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека.

2. Акты Правительства Российской Федерации.

Основные требования к актам Правительства РФ определены Конституцией РФ. Частью 1 ст.115 определено, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение, ч.2 - что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ, ч.3 - что в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ.

Данные принципиальные положения Конституции РФ находят конкретизацию в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», ст.23 которого определяется, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается им в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.

Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются его Председателем.

Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ.

Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» определяют важный признак нормативных правовых актов, исходящих от Правительства РФ, - подзаконный их характер. Постановления Правительства РФ, носящие нормативный характер, принимаются в целях реализации либо дополнительной конкретизации законодательных положений, создания действенного механизма претворения в жизнь норм конституционных и федеральных законов.

В качестве примера принятия Правительством РФ нормативного правового акта во исполнение Указа Президента РФ, в частности Указа от 13 марта 1997 г. №232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»20, приведем постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации».

3. Законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Российской Федерации

В соответствии со ст.72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Данное конституционное положение находит конкретизацию как в федеральных законах, так и в актах, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ. Так, статьей 1.1 КоАП РФ предусмотрено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. Данное положение развеивает определенный стереотип, связанный с административным правом, а именно то, что все возможные административные правонарушения определены в КоАП РФ. На самом деле это неверно, и анализ законодательства и законодательства федерального и субъектов РФ тому подтверждение.

Так, например, предметы ведения РФ в области законодательства об административных правонарушениях определены ст.1.3 КоАП РФ, где говорится, что к ведению РФ в данной области относится, в частности, установление:

- общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

- перечня видов административных наказаний и правил их применения;

- административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

- порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

- порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Субъекты РФ вправе принимать законодательные акты по вопросам административной ответственности за деяния, которые не нашли закрепления в КоАП РФ. Так, статьей 11.18 КоАП РФ установлена административная ответственность за безбилетный проезд в пригородных поездах, в поездах местного и дальнего сообщения, на судах морского транспорта и судах внутреннего водного транспорта, безбилетный полет на судне воздушного транспорта и безбилетный проезд в автобусе междугородного сообщения. В свою очередь, административная ответственность за безбилетный проезд в городском общественном транспорте определяется законами субъектов РФ.

Законы субъектов РФ об административной ответственности могут как регламентировать порядок привлечения к административной ответственности за определенные деяния, так и включать в себя нормы ответственности за группы разнородных административных правонарушений.

Необходимо отметить, что законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях и административной ответственности представляет одну из значительных, но не исключительную часть источников административного права.

Другую группу источников, которые принимаются органами государственной власти субъектов РФ, составляют законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие статус и порядок функционирования органов исполнительной власти субъектов РФ, порядок их взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, с органами законодательной и судебной власти, с органами местного самоуправления, а также друг с другом.

Наконец, в качестве третьей группы можно выделить законы и иные нормативные правовые акты, имеющие административно-правовую направленность и регулирующие различные сферы общественных отношений на региональном и местном уровнях. Каждая из этих групп источников административного права базируется на Конституции РФ, федеральном законодательстве, а также на конституциях и уставах субъектов РФ.

Как и на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ существуют определенные законодательные требования к актам, являющимся источниками норм административного права. Прежде всего, это относится к основной группе данных источников - законам субъектов РФ. Общий статус законов субъектов Российской Федерации, наряду с Конституцией России определяется конституциями и уставами самих субъектов РФ.

Таким, образом, подзаконные нормативно-правовые акты занимают достаточно серьезную позицию в системе источников административного права, регулирую отношения, возникающие в сфере государственного управления. При этом, они принимаются и применяются с целью реализации принятой нормы права, содержащейся в Законе, а также в необходимых случаях, являются абсолютно самостоятельными актами, единственными в своем роде регулирующие те или иные общественные отношения в сфере государственного управления.

2.2. Кодификация источников административного права РФ

Правовые свойства всех перечисленных источников административного права указывают на иерархическое место каждого из них в системе данной отрасли права, их сравнимость и соподчиненность. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, все другие законы и иные правовые акты РФ и ее субъектов не могут противоречить Конституции РФ и должны соответствовать указам Президента РФ, актам Правительства РФ и высших органов государственной власти субъектов РФ, а также актам центральных органов исполнительной власти, принятых в установленном порядке и в пределах предоставленной им компетенции.

Источники административного права отличаются друг от друга не только своими правовыми свойствами, но и формами: кодексы, уставы, положения, правила, инструкции, иные акты текущей законодательной и управленческой деятельности (регламенты, концепции и другие нормативные правовые акты). Все эти формы источников административного права определяются их внутренней структурой, характером и содержанием объединяемых правовых норм, а не правовыми свойствами каждого из них.

Существуют три вида (формы) систематизации административного законодательства: кодификация, инкорпорация, хронологические издания источников административного права. Кодификация как высшая форма систематизации законодательства предполагает и требует сведения административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам. Она заключается в таком упорядочении действующего законодательства, при котором перерабатываются, отменяются устаревшие и создаются новые объединяемые кодексом правовые нормы.

Идея кодификации заключается в создании наиболее простой для понимания и применения системы законодательства, преодоления хаоса источников права. И цель ее - обеспечение верховенства права, правовой определенности - в полной мере соответствует принципам правового государства, каковым Россия провозглашена в ст.1 Конституции РФ.

Кодификация той или иной отрасли, как правило, начинается с формирования принципов данной отрасли. Изложение этих принципов крайне важно, поскольку, как правильно писал мэтр российского права С.С. Алексеев, ссылаясь на социологические исследования, «восприятие общих принципов и положений в праве усваивается людьми быстрее и основательней, чем конкретные сведения о законодательстве».21 Соответственно принятие кодексов с четко сформулированными принципами и общими положениями положительно влияет на правопорядок и может оказать даже большее влияние, чем установление жестких санкций. Неудивительно, что авторы современных моральных кодексов поддерживают идею кодификации.22