Источники административного права

Источники административного права отличаются друг от друга не только своими правовыми свойствами, но и формами: кодексы, уставы, положения, правила, инструкции, иные акты текущей законодательной и управленческой деятельности (регламенты, концепции и другие нормативные правовые акты).

В настоящее время существует много проблем, связанных с необходимостью всемерного совершенствования систематизации российского административного права. Существуют три вида (формы) систематизации административного законодательства: кодификация, инкорпорация, хронологические издания источников административного права.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу относятся:

1. Конституция Российской Федерации9, многие из норм которой имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст.22, 24-25, 27, 30-35), разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст.71-73).

В нее включены нормы, направленные на регулирование отношений в сфере деятельности исполнительной власти. К ним относятся, в частности, ст.77 и 78, определяющие систему исполнительной власти в Российской Федерации, а также глава 6 Конституции Российской Федерации «Правительство Российской Федерации», устанавливающая конституционное положение об осуществлении Правительством Российской Федерации исполнительной власти в Российской Федерации, статус Правительства Российской Федерации, его функции, полномочия, порядок взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, иными государственными органами.

Вместе с тем источниками административного права являются конституции республик, входящих в состав Российской Федерации; уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

2. Законодательные акты Российской  Федерации, а также ее субъектов. Наибольшее значение при этом  имеют федеральные конституционные  и федеральные законы. Среди данных  источников административного права  можно назвать Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»10, Кодекс РФ об административных правонарушениях11 и другие законы по вопросам, касающимся государственного управления.

Административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов Федерации

3. Ключевую роль среди источников  административного права занимают  нормативные указы Президента  Российской Федерации (ст. 90 Конституции  Российской Федерации). Принципиальное  значение имеют указы Президента Российской Федерации: от 12 мая 2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», от 19 июля 2004 г. №927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 16 августа 2004 г. №1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» и ряд других.

Источниками административного права являются и нормативные указы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

4. К числу источников административного  права относятся постановления  Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции Российской Федерации.

Источниками административного права могут быть также нормативные постановления правительств субъектов Федерации.

5. В межотраслевом и отраслевом  масштабе в качестве источников  административного права служат нормативные акты федеральных министерств, других федеральных органов исполнительной власти, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

6. Источниками административного  права являются также нормативные  акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции Российской Федерации).

7. Административно-правовые нормы  могут найти свое выражение  в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

8. К источникам административного  права можно отнести и акты  внутриорганизационного характера - нормативные акты руководителей  государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов).12 Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования. В некоторых случаях нормативные акты государственных корпораций, концернов могут выходить за границы данных коллективных образований (например, в сфере топливно-энергетического комплекса).

Таким образом, назрела реальная необходимость в систематизации и кодификации административно-правовых норм.

 

 

Глава 2. Особенности правового регулирования института источников административного права РФ

2.1. Особенности подзаконных нормативно-правовых актов как источников административного права РФ

Подзаконными актами признаются правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, принятые во исполнение положений Конституции РФ, Федеральных конституционных законов, Федеральных законов Российской Федерации и Законов субъектов РФ и регулирующие отношения в сфере государственного управления.

К ним относятся:

1. Акты Президента Российской Федерации

В соответствии с ч. 1 ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ.13

В соответствии с императивным требованием ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Данное положение находит закрепление в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»14: данным постановлением Верховный Суд РФ обращает внимание нижестоящих судов на то, что нормативные указы Президента РФ как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам.

Учитывая исключительный статус Президента РФ в системе органов государственной власти (хотя де-юре он находится вне этой системы, точнее, находится над системой), можно сделать вывод о значении актов Президента РФ для всех отраслей российской правовой системы. В отношении административного права это значение является наибольшим, поскольку Президент РФ, будучи главой государства и фактическим главой исполнительной власти, может определять основные направления развития административного права - юридической базы исполнительной власти. В этой связи представляется обоснованным выделить имеющие прямую административно-правовую направленность Указы Президента РФ:

- от 17 декабря 1997г. №1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации»;

- от 22 июня 2004 г. №792 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»;

- от 6 апреля 2004г. №490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»15;

- от 20 мая 2004 г. №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»16.

Некоторыми федеральными законами, выступающими в качестве источников административного права, прямо предусмотрено принятие Президентом РФ указов по конкретным вопросам правового регулирования. Так, ст. 13 Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» для обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований транспортными средствами в период мобилизации и в военное время в РФ устанавливается военно-транспортная обязанность. Она распространяется на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации, в том числе на порты, пристани, аэропорты, нефтебазы, перевалочные базы горючего, автозаправочные станции, ремонтные организации и иные организации, обеспечивающие работу транспортных средств, а также на граждан - их владельцев.

Значительный объем правового регулирования возлагается на Президента РФ Федеральным законом «Об обороне».

Особую группу среди указов Президента РФ составляют указы, утверждающие положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти. Статьей 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о названных органах и назначает их руководителей и заместителей руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Можно выделить указы Президента РФ:

1) от 11 августа 2003 г. №960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»17, которым утверждены:

- положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации;

- структура органов федеральной службы безопасности.

В соответствии с утвержденным Положением Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России) является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности РФ, защиты и охраны Государственной границы РФ, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность РФ и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов Федеральной службы безопасности, определенные законодательством РФ, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.

В числе основных задач ФСБ России Указом Президента РФ определены, в частности, следующие:

1) информирование Президента РФ, Председателя Правительства РФ, а также по их поручениях - федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ об угрозах безопасности Российской Федерации;

2) организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;

3) обеспечение борьбы с террористической и диверсионной деятельностью;

4) от 11 июля 2004 г. №865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации», которым утверждено Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации.

Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений РФ.

Руководит деятельностью МИД России Президент РФ.

1) от 7 августа 2004 г. №1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации», которым утверждены:

- положение о Федеральной службе охраны Российской Федерации;

- структура федеральных органов государственной охраны.

Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, предоставляемых федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ и другим государственным органам.

Руководит деятельностью ФСО России Президент РФ.

Правительство РФ координирует деятельность ФСО России в части, касающейся взаимодействия ФСО России с федеральными органами исполнительной власти.

В ряде случаев указы Президента РФ восполняют пробелы правового регулирования. Принимая такие указы, Президент РФ выполняет возложенную на него Конституцией РФ (ч. 2 ст. 80) обязанность гаранта прав и свобод человека и гражданина. В качестве примера выделим Указ Президента РФ от 13 марта 1997 г. №232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»18. В целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан РФ впредь до принятия соответствующего федерального закона об основном документе, удостоверяющем личность гражданина РФ на ее территории Президент РФ постановил ввести в действие паспорт гражданина РФ, являющийся основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на ее территории. Одновременно Правительству РФ было поручено утвердить образец бланка и описание паспорта гражданина РФ, а также положение о его паспорте. Во исполнение данного Указа Правительством РФ было принято постановление от 8 июля 1997г. №828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации».