Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления

Передача государственных полномочий на уровень местного самоуправления является одним из способов укрепления сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления в их взаимодействии по осуществлению государственного и муниципального управления.

1.4 Правовое регулирование  полномочий органов местного  самоуправления

В Конституции РФ Российская Федерация определена как демократическое федеративное правовое государство.

Закрепленные в Конституции РФ принципы федерализма, правового государства и местного самоуправления тесно связаны между собой и являются основополагающими в системе государственного устройства России. Местное самоуправление играет важную роль в развитии федеративных отношений, так как местное самоуправление дополняет комплекс отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Местное самоуправление выступает самостоятельным субъектом взаимоотношений в силу своего конституционного статуса, не считаться с которым нельзя. Часто именно взаимоотношения органов государственной власти с городским самоуправлением придают своеобразие той или иной региональной политике. Спектр взаимоотношений здесь достаточно широк, от четкого разграничения полномочий и взаимодействия в пределах выделенной компетенции до попыток ограничения полномочий и ликвидации органов городского самоуправления.

В условиях федерального устройства Российского государства совершенно четко прослеживается три относительно самостоятельных уровня власти: федеральный, региональный и местный (муниципальный). Стабильность государственного устройства во многом будет зависеть от того, насколько эти уровни власти будут уравновешены. Для этого должны быть предусмотрены механизмы обеспечения самостоятельности каждого из уровней власти и механизмы предотвращения необоснованного вмешательства в компетенцию другого уровня власти.

Одним из таких механизмов является механизм разграничений полномочий между органами власти соответствующего уровня при условии соблюдения принципа единого правового пространства. Принцип единого правового пространства подразумевает единую иерархически построенную правовую систему, где нормативные правовые акты нижестоящего уровня не должны противоречить нормативным правовым актам вышестоящего уровня. Иерархия правовой и законодательной системы совершенно не означает то, что ей должна соответствовать административно-управленческая иерархия. Суть правового государства в том, что соподчиненность и взаимодействие всех элементов государственного устройства достигаются прежде всего за счет правовой, а не административно-управленческой «вертикали», о которой в последнее время так много идет разговоров.

Таким образом, каждому уровню власти соответствует определенный уровень правового регулирования. Поэтому можно говорить также о трех уровнях правового регулирования, составляющих правовую систему государства.

Федеральный уровень правового регулирования включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Региональный уровень включает в себя Уставы (Конституции) субъектов РФ и нормативные правовые акты, имеющие действие на территории соответствующих субъектов РФ.

Местный (муниципальный) уровень правового регулирования включает в себя Уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, имеющие действие на территории соответствующего муниципального образования.

В целом трехуровневая правовая система построена по принципу верховенства правовых актов более высокого уровня, но не по всем вопросам, а только по вопросам, входящим в исключительную компетенцию соответствующего уровня власти, либо по вопросам совместного ведения разных уровней власти. В остальных случаях уполномоченные органы соответствующего уровня власти осуществляют собственное правовое регулирование.

Однако, в дальнейшем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», призванном конкретизировать конституционные нормы о местном самоуправлении, была принята такая юридическая конструкция определения предметов ведения местного самоуправления, которая значительно усложнила проблему разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.

Глава II. Современное состояние государственного регулирования местного самоуправления на региональном уровне управления

2.1 Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления на региональном уровне управления.

Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты федерации, в свою очередь, заинтересованы в сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утрачивать своей самостоятельности, обладая правом решать лишь второстепенные вопросы жизни региона.

В России, согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными законами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Следовательно, предметы ведения - это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов федерации.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов федерации.

Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулируются в определенной, фундаментальной части федеральными органами государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

Например, ст. 71 (предметы ведения Российской Федерации) и ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) Конституции России содержат почти идентичные формулировки, что даже специалиста в области конституционного права сбивает с толку.

В частности, п. «в» ст. 71 Конституции вверяет Российской Федерации такой предмет ведения, как «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; «регулирование и защита прав национальных меньшинств», а п. «б» ст. 72 Конституции РФ оставляет в совместном ведении такой предмет, как «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств».

Другими словами, защита прав человека и гражданина и защита прав национальных меньшинств находятся сразу и в исключительном ведении федерации (если следовать устоявшемуся толкованию Конституции), и в совместном ведении субъектов этой же самой федерации, по крайней мере в части их правоприменительных полномочий.

Кроме того, конституционно не определено само понятие совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Разграничение полномочий федеральных и региональных органов по принятию законодательства в сфере совместного ведения обсуждается уже давно.

Предлагаются разные варианты: федерация принимает основы законодательства, а субъекты федерации - конкретизирующие законы (как было, например, в Советском Союзе в ряде сфер гражданского, уголовного, трудового, семейного и прочего законодательства); либо федерация принимает законы, а вступают они в действие после ратификации их простым или квалифицированным большинством субъектов федерации; либо федерация в процессе принятия законов по вопросам совместного ведения обязательно должна создавать совместные комиссии для работы над законопроектами из представителей федерации и ее субъектов и т. п.

В существовании любого федеративного государства всегда есть сферы, в которых действуют и федерация, и ее субъекты. Однако важно в рамках определенных сфер деятельности распределить полномочия органов федерального и регионального уровня таким образом, чтобы они могли сотрудничать, а не мешали бы друг другу в одних случаях и не оставляли бы одновременно без внимания какие-то вопросы в других. Вот для этого и необходимо конституционно вычленить соответствующую компетенцию.

Особенно важной сферой совместного ведения являются вопросы пользования, владения и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Здесь в основе разграничения совместного ведения должен лежать принцип «двух ключей», т. е. решения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами и природными ресурсами должны приниматься согласованно органами государственной власти субъекта РФ и органами государственной власти Российской Федерации. Доходы от этой деятельности должны распределяться в равных долях между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Предметы ведения и полномочия органов субъектов федерации, закрепленные в 14 пунктах ч. 1 ст. 72, можно условно разделить на несколько групп.

Первая: государственное строительство и защита прав и свобод.

Вторая: регулирование экономики и социального развития.

Третья: деятельность правоохранительных органов и правовой системы.

Четвертая: координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнение международных договоров РФ. Из этого перечня следует, что определенная часть отраслей законодательства (административное, трудовое и др.) относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) - только к компетенции федерации.

Далее, вряд ли можно согласиться с теми авторами, которые считают, что в российской Конституции достаточно определенно разграничены полномочия органов государственной власти на региональном уровне управления. На самом деле это не так, что создает в ряде случаев неоправданный параллелизм в их работе, порождает разногласия и правовые коллизии. Для Российской Федерации, как и для всякого федеративного государства, необходимо более четко определить компетенцию различных органов государственной власти на региональном уровне в рамках предметов совместного ведения.

Важный этап в разрешении проблемы разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов начался с принятием закона от 4 июля 2003 г. об изменениях и дополнениях в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В нем предложено добавить в изменяемый закон две главы IV-I и IV-II, которые посвящены вопросам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Глава IV-I содержит общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации определяются ими самостоятельно, полномочия по предметам совместного ведения - Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принятыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти. Кроме того, закон оговаривает возможность передачи органами государственной власти РФ полномочий по предметам ведения РФ органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральными законами, а также соглашениями.

В законе предусматривается перечень конкретных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или в исключительном режиме за счет субвенций из федерального бюджета относится решение вопросов (основные):

1. материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации;
2. организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдумов субъекта Российской Федерации;
3. формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации;
4. формирования и использования резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов;
5. предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях;
6. передачи объектов собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность;
7. создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации;
8. поддержки сельскохозяйственного производства, организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства;
9. планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель;
10. осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без взимания платы;
11. организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси;
12. организация предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;
13. сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;
14. поддержки региональных и местных национально-культурных автономий, поддержки изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;
15. организации оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи, проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации;
16. уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения;
17. предоставления служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации;
18. заключения внешнеэкономических соглашений субъекта Российской Федерации;
19. установления, изменения и отмены региональных налогов и сборов, а также установления налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
20. привлечения субъектом Российской Федерации заемных средств, а также обслуживания и погашения внутренних и внешних долгов субъекта Российской Федерации;
21. выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом;
22. учреждения печатного средства массовой информации и сетевого издания для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иной официальной информации;
23. осуществление предусмотренных законодательством Российской Федерации о недрах полномочий в сфере регулирования отношений недропользования на соответствующих территориях;
24. осуществления международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;
25. создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;
26. организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта Российской Федерации;
27. установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации;
28. осуществления регионального государственного экологического надзора (в части регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения;
29. осуществления региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью;
30. осуществления регионального государственного жилищного надзора, регулирования отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;
31. участие в обеспечении профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих выборные муниципальные должности, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
32. утверждения и реализации региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организации проведения энергетического обследования жилых домов, многоквартирных домов, помещения в которых составляют жилищный фонд субъектов Российской Федерации, организации и проведения иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
33. реализации полномочий в сфере теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом «О теплоснабжении»;
34. обеспечения гарантий равенства политических партий, представленных в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, при освещении их деятельности региональными телеканалами и радиоканалами;
35. осуществления полномочий в области содействия занятости населения, предусмотренных Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».