Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления

Финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в областном законе о областном бюджете на очередной финансовый год в форме субвенций.

Органы местного самоуправления не вправе использовать финансовые средства, выделенные на осуществление отдельных государственных полномочий, на другие цели.

Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти, который вправе привлекать к осуществлению контроля иные отраслевые органы исполнительной власти Тюменской области.

Органы местного самоуправления прекращают осуществление переданных им отдельных государственных полномочий при условии:

1. окончания срока действия настоящего Закона;
2. принятия органами государственной власти области решения о самостоятельном осуществлении переданных полномочий;
3. отсутствия финансовых средств и материальных ресурсов, необходимых для осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;
4. отказа органами местного самоуправления от исполнения переданных государственных полномочий в соответствии со статьей 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее осуществление переданных им настоящим областным законом отдельных государственных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Глава III. Проблемы государственных полномочий по регулированию местного самоуправления и пути их решения

3.1 Правовые проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления

Можно назвать три правовые проблемы, которые требуют своего законодательного разрешения.

Первая проблема. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит перечень из 30 вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований. Этот перечень вопросов местного значения нуждается в уточнении, поскольку многие из них с достаточным на то основанием могут быть отнесены к государственным. Например, такие как обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, содержание дорог, организация транспортного обслуживания населения, социальная поддержка населения, содействие занятости населения, охрана окружающей среды. Очевидно, что все эти вопросы имеют и государственное значение, поэтому точнее было бы назвать эти вопросы предметами совместного ведения органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

Необходимо в ближайшее время определить порядок реализации полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти по вопросам совместного ведения. Без такого разграничения полномочий при реализации полномочий при решении вопросов, находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Все это не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления.

Вторая проблема. Значительно усложняет процесс разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления существующий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Подтверждаются высказываемые некоторыми учеными и практиками опасения о том, что без уточнения понятия «отдельные государственные полномочия», при разном толковании формулы «могут передаваться» (а значит могут и не передаваться) произойдет пересечение с вопросами местного значения. На одной территории могут создаваться две системы управления: одна по вопросам местного значения, другая по вопросам государственного значения.

Необходимо в федеральном законодательстве отделить правовое регулирование вопросов местного значения от иных вопросов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Следует уточнить понятие отдельного государственного полномочия, выделяя из них те, которые должны быть переданы органам местного самоуправления под контролем государства с точки зрения более эффективной их реализации и оптимизации процесса управления, и те, которые относятся к исключительному ведению органов государственной власти и не могут быть переданы для выполнения на другой уровень. И, конечно, крайне важно, чтобы передаваемые на уровень местного самоуправления государственные полномочия были обеспечены необходимыми для их выполнения ресурсами.

Третья проблема. Правовое обеспечение условий для действия органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции.

Органы местного самоуправления не могут наделять себя дополнительной компетенцией, кроме предусмотренной законодательством.

В этом смысле формула, предусмотренная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о том, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти должны быть исключена, поскольку здесь также возможно вмешательство в компетенцию других органов власти. Механизм разрешения споров в этих случаях не предусмотрен, а действующий судебный порядок недостаточно оперативен. Поскольку в этой формулировке заложена возможность для взаимных конфликтов разных уровней власти, ее, по-нашему мнению, следует исключить из федерального закона.

Наконец следует отметить, что сегодня очень важна позиция федеральных органов власти в вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшего разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. На уровне законодательства большинства субъектов РФ этот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин. Первая - в большинстве субъектов РФ слишком раскручен маховик, направленный на ограничение прав органов местного самоуправления. Вторая – противоречие и недостатки правового регулирования вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве и, прежде всего, при определении собственных полномочий органов местного самоуправления, не позволяет совершенствовать законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении.

Таким образом, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, в меру имеющихся возможностей и средств, пытаются разрешить проблемы, возникающие в связи с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем, необходимость в скорейшем урегулировании данных вопросов федеральным законодателем, посредством принятия федерального закона о порядке и принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, является бесспорной. Законодательное решение обозначенных проблем, несомненно, привнесет необходимую сбалансированность в систему взаимных прав, обязанностей, полномочий, и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Тюменская область не является исключением и в ней также как и в других субъектах Российской Федерации существуют проблемы в данной сфере. Наиболее существенная проблема - финансовое и материальное обеспечение местного самоуправления. Наличие у муниципальных образований собственных финансовых средств является важной гарантией и условием самостоятельности местного самоуправления. Однако обозначилось нежелание региональных властей обеспечивать право граждан на самоуправление: многие субъекты Федерации попытались обойти гарантии, предусмотренные населению, и не учитывать его мнение при изменении статуса муниципальных образований.

Региональные власти воспользовались ситуацией переходного периода с целью максимального сокращения самостоятельности муниципалитетов. При этом фактическое лишение органов местного самоуправления возможностей самостоятельно устанавливать местные налоги жестко ограничило их свободу действия в финансовой сфере. Реформа налогового законодательства оставила за муниципалитетами только два местных налога - налог на землю и налог на имущество физических лиц, которые не могут обеспечить расходные обязательства местного самоуправления даже в городах, а на уровне большинства мелких сельских поселений наполняют бюджеты максимум на 8 -10%. При этом в регионах по-прежнему сохраняется практика недофинансирования передаваемых государственных полномочий.

Местные налоги и сборы не покрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения, что нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Одной из самых главных причин такой ситуации является неадекватность доходов муниципальных образований их расходным полномочиям.

Необходимо также отметить, что стремление регионального центра самостоятельно распоряжаться налоговыми поступлениями, собираемыми на его территории, приводит к борьбе за доходы между региональными и городскими органами власти и выступает постоянным источником напряженности в их отношениях.

Таким образом, можно сделать вывод, что политика регионального руководства явно направлена на сокращение автономии муниципальных образований. С этим связаны как попытки областного правительства присвоить некоторые полномочия муниципалитетов (в частности, в сфере распоряжения землей), так и законодательные инициативы, ставящие целью усилить контроль над городскими округами и муниципальными районами, в том числе и органами власти областного центра.

Позиция населения также рассматривается как немаловажный фактор, оказывающий существенное влияние на развитие муниципальной автономии в области. Пассивное отношение жителей к решению местных проблем выступают одной из главных причин слабости местного самоуправления. Следует отметить, что проблема взаимодействия - это проблема взаимоувязывания процессов, происходящих в муниципальных образованиях, с региональными процессами и динамикой развития региона, прямым следствием которого должна стать вовлеченность населения в процессы нормотворческой деятельности и исполнения правовых норм, т.е. развития социальной и экономической инициативы населения.

Необходимо отметить, что состояние местного самоуправления в российских регионах не соответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии:

1. низкая эффективность управления со стороны местных органов власти как следствие проводимой реорганизации;
2. слабый уровень профессиональной подготовки кадров;
3. недостаток финансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий;
4. отсутствие необходимых организационных и материально- технических условий для функционирования муниципальных органов власти.

Законодательное решение перечисленных проблем, несомненно, привнесет необходимую сбалансированность в систему взаимных прав, обязанностей, полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

3.2 Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Проблема разделения власти по вертикали в федеративном государстве не ограничивается исключительно вопросами такого разделения между федеральным центром и субъектами федерации. Логическим продолжением ее являются проблемные вопросы разграничения властных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и находящимися на их территории органами местного самоуправления.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления согласно нормам статьи 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Более того в соответствии с нормами пункта 5 статьи 4, пункта 6 статьи 5 и частью 4 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне субъектов Российской Федерации предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями.

Однако как показывает практика, целый ряд проблем в деле передачи субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий вызвано несовершенством положений действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представляется целесообразным остановиться на следующих проблемных моментах:

1. До настоящего времени  остается открытым вопрос о  пределах делегирования государственных  полномочий. Очевидно, что отдельные  государственные полномочия не  могут быть делегированы органам  местного самоуправления ни при  каких обстоятельствах.

2. Не имеется единства  мнений по вопросу, касающемуся  объема передаваемых муниципальным  образованиям полномочий – осуществлять  передачу равного объема полномочий  одновременно всем органам местного  самоуправления либо, использовав  механизм постепенной поэтапной  передачи, наделять полномочиями  конкретные муниципальные образования.

3. Нечеткость в определении  субъекта, которому передается осуществление  государственных полномочий, порождает  теоретическую возможность наделения  такими полномочиями в соответствии  с абзацем 5 части 1 статьи 1 и частью 1 статьи 14 Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления» в Российской  Федерации, либо из выборных и  других органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с  уставом муниципального образования. Во избежание нарушения статуса  органов местного самоуправления  наиболее оптимальным и юридически  верным представляется передача  полномочий представительному органу с указанием на возможность либо невозможность вторичного делегирования.