Организация туризма в Российской федерации

Глава II. Государственное управление туристической отраслью в РФ.

2.1 Федеральный уровень  управление отраслью. 

Сфера туризма уже с первых лет существования обновленной России стала одним из приоритетных объектов государственного регулирования. Это не значит, что в советский период туризму уделялось мало внимания. Туризм в СССР получал государственную поддержку. Однако в силу политических особенностей туризм не рассматривался как экономически значимая отрасль и приоритеты государственной поддержки были отданы идеологическим аспектам (пропаганда идей коммунизма) в сфере международного туризма и социальным и аспектам (оздоровление как часть образа жизни советского человека) в области внутреннего туризма. Туризм в СССР носил ведомственный характер. Еще в 1936 г.  туризм не был включен в систему государственного планирования, отсутствовало специальное туристское законодательство. Преобладал массовый внутренний туризм, в значительной степени с дотациями от профсоюзов и фондов социального страхования, что играло важную роль в оздоровлении и культурном развитии населения, но не способствовало формированию качественной туристской инфраструктуры международного уровня.

В этот же исторический отрезок времени (период с 60-х по 90-е годы ХХ века) нынешние страны-лидеры мирового туризма пошли по пути создания специальной отрасли туризма, ориентированной на экспорт высококачественного и конкурентоспособного туристского продукта. Развитие индустрии туризма в зарубежных странах происходило при всесторонней поддержке государственных властей путем создания специальной системы законодательных актов, создания благоприятных условий для привлечения инвестиций, последовательного развития инфраструктуры. Наиболее эффективными методами государственного явилось среднесрочное планирование развития сферы туризма, успешно примененное в ряде зарубежных стран в сочетании с формирование особых экономических зон туристско-рекреационной направленности с всемерной государственной поддержкой и льготным налогообложением для резидентов в целях стимулирования ускоренного развития и формирования курортов. Так, в Испании и Турции только в прошлом столетии, начиная с 60-х годов, последовательно, без перерывов и сбоев принималось не менее восьми (в каждой стране) специальных 3-х и 5-тилетних планов развития туризма с четким определением стратегических целей и приоритетов по каждому конкретному плану, сопровождаемых качественным научным обеспечением. Все это привело к тому, что уже в конце 80-х годов туризм в ряде стран превратился в высококонкурентоспособную отрасль экономики с развитой основной и сопутствующей инфраструктурой. И по сей день во многих странах, еще со средины прошлого столетия, последовательное и плановое государственное регулирование туристской деятельности является важной частью государственной политики и предметом пристального внимания парламентов и правительств.

Попытки применить аналогичные инструменты  планирования туристской сферы в Советском Союзе были предприняты по решению партийно-правительственных органов лишь в середине 80-х годов, однако единственный плановый документ — Перспективная схема развития туризма в СССР на период 1986-2005 — носила ведомственный характер, не имела четких приоритетов и в силу изменения политической ситуации не была реализована. Такая же судьба постигла Схему развития и размещения объектов туризма в РСФСР. Таким образом эффективные признанные инструменты туристского и планирования в советский период не нашли своего применения, что в значительной мере определило сложившийся к началу 90-х годов существенный разрыв и отставание России от многих стран по уровню и качеству туристской инфраструктуры и самого туристского продукта.

В Новой  России в соответствии с принятым в 1996 г. «Федеральным Законом об основах туристской деятельности» туризм стал объектом государственного регулирования в целях обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; а туристская индустрия, стала рассматриваться как отрасль, обеспечивающая потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия. При этом приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности были продекларированы поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.¹

С 1994 г. в стране введены лицензирование туристской деятельности и обязательная сертификация туристского продукта. Утверждены государственные стандарты на туристские услуги и услуги средств размещения. Важная роль в развитии туристской сферы Российской

Федерации в 90-х годах отводилась такому значимому  правительственному документу как  федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации» (на 1996 – 2005 гг), а в 2002 г. Правительством РФ века была одобрена «Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года». В названных документах в целом сформулирована система взглядов на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии, приводятся важнейшие направления государственной политики Российской Федерации в сфере туризма, подкрепленные планами конкретных мероприятий. Как видим узаконенный арсенал методов и способов для эффективного управления и развития туризма в нашей стране достаточно широк и создает, в сочетании с богатейшим природным и культурно-историческим потенциалом, все предпосылки и условия для формирования российской туристской отрасли как высокодоходной, способной значительно смягчать социально-экономические проблемы в дотационных регионах (в т. ч. проблему занятости населения), выступить мощным фактором оздоровления нации. Заметим, однако, что предпосылки так и остались предпосылками и благими намерениями, т. к. реализация упомянутой федеральной программы была в 2003 году прекращена, большая часть из 34 мероприятий принятой в 2002 году Концепции не была выполнена, стандарты устаревали и не обновлялись, а лицензирование туристской деятельности быстро приобрело уродливые атавистические черты тотализационного инструмента регулирования, т. к. осуществлялось исключительно из центра и поэтому реально сдерживало предпринимательскую активность и инициативу¹. В настоящее время в стране и вовсе отсутствует какой-либо документ, определяющий стратегию развития туризма на федеральном уровне. Таким образом, вторая попытка поставить туризма на планово-программную основу (если первой считать попытку создания перспективных схем развития туризма в СССР и РСФСР в 80-х годах прошлого столетия) не увенчались успехом. Все это сказалось на результативности современной государственной политики в сфере туризма Российской Федерации, которую, увы, никак нельзя назвать эффективной.

Боле того 15-летний период из-за непоследовательности в государственном регулировании привел к удручающему отрицательному результату. Обратимся к фактам и статистике. Критериями оценки результативности государственной политики являются:

1. количество и динамика прибывающих в страну интуристов;
2. доходы от въездного и внутреннего туризма;
3. количество наших соотечественников, совершивших туристские путешествия по стране (внутренний туризм);
4. доля поступлений от туризма в формировании ВВП;
5. сальдо туристского баланса (т. е. соотношение въездного и выездного туристских потоков в натуральном (кол-во туристских прибытий) или
6. денежном выражении.

______________________

¹ [В.И. Экологический туризм в современном мире // Бюллетень "Использование и охрана природных ресурсов России". 1999. N 3-4, С. 120-125]

За прошедшие 15 лет, с тех пор как в новой России начала осуществляться новая туристская политика, сфера туризма формировалась прежде всего как сфера предпринимательской деятельности. Сегодня на рынке туризма действуют более 30 тыс. туристских компаний. При этом подавляющее большинство компаний занимается отправкой наших сограждан на отдых в зарубежные страны. Выездной поток граждан Российской Федерации в зарубежные страны неуклонно растет и составил только по графе «туризм» более 6,8 млн. поездок , увеличившись по сравнению с 1995 г. (2,6 млн) в 2,6 раза. Для России, где в течение многих десятилетий выезд наших сограждан за рубеж ограничивался политическим режимом это, безусловно, важное достижение демократических иститутов. Заметим, что реальное число россиян, выезжающих за рубеж с целью отдыха вряд ли достигает 2,5 млн. человек, что составляет менее 2% населения нашей страны.

Однако  вернемся к показателям результативности мер, предпринимаемых Правительством Российской Федерации для того, чтобы туризм у нас стал действительно социально и экономически значимой отраслью, что как раз и определяется количественными и качественными показателями въездного туристского потока.

В отчетном докладе Российского союза туриндустрии за период с сентября 2003 г. по сентябрь 2005 г. отмечается, что «…несмотря на почти рекордные темпы роста мировых турпотоков и доходов от туризма в 2004 г., ситуация на туристском рынке в последние два года оставалась напряженной. И дело не только в увеличении числа чрезвычайных ситуаций с туристами или росте цен на энергоносители. Под влиянием, прежде всего, новых технологий меняются сами условия финансово-хозяйственной деятельности в сфере туризма: у турфирм снижается норма прибыли, величина агентского вознаграждения, активно развивается бронирование через интернет, обостряется конкуренция в большинстве сегментов туристского рынка, происходит диверсификация бизнеса, концентрация и интернационализация капитала. Иными словами, мировой туристский рынок находится в стадии самых глубоких преобразований со времен появления индустрии массового туризма полтора века назад. В России ситуация осложняется тем, что общемировые тенденции проявляются в условиях, когда сама туриндустрия еще находится в стадии становления. Процесс первоначального накопления не завершен, инвестиционный климат оставляет желать лучшего, а государственная политика в области туризма во многом остается декларативной и непоследовательной». Этот тезис достаточно емко и образно раскрывает истинные причины неустойчивого положения российского туристского продукта на мировом рынке.

Для реального увеличения объемов внутреннего туризма необходимо создавать для наших сограждан качественный и доступный туристский продукт, а меры государственной поддержки должны быть направлены в т. ч. и на поддержку туристских компаний, занимающихся внутренним и въездным туризмом. На самом же деле происходит обратное. Так, внесенными изменениями в действующий Федеральный Закон об основах туристской деятельности для таких фирм предусмотрены не обоснованно высокие финансовые гарантии, которые явятся фактором удорожания российского туристского продукта как на внутреннем, так и на внешнем туристских рынках, не будут способствовать развитию рынка туристских услуг. Кроме того введение гарантий на въездной туризм означает, по существу, вмешательство в дела других стран. Дело в том, что турист оплачивает услуги зарубежной фирме и ответственность за него несет отправляющий туроператор, т. е. зарубежная компания, на которую вводимые нашим законодательством гарантии не могут распространяться.

Все перечисленные  проблемы можно решить только последовательным и обоснованным планированием туристской отрасли. Необходимо вернуться к опыту создания единой федеральной программы развития туризма в России, т. е. к долгосрочному и среднесрочному планированию в этой сфере.

Сегодня государство, не выполнив ни одной своей программы в сфере туризма, продолжает устраняться от этого и возлагает надежды на создаваемые с 2007 года особые экономические зоны туристско-рекреационного типа. Однако создание этих зон должно стать определенной частью большого комплекса мероприятий, определяемых в рамках последовательно выполняемых и финансируемых специальных государственных программ по развитию туризма в стране. Только в этом случае ближайшие несколько лет можно преодолеть инерцию негативных следствий непоследовательной государственной политики в сфере туризма.

2.2 Организация туризма в регионах России. 

Прямое  влияние туризма на экономику  страны или региона - это результат использования части доходов туристов на покупку ими услуг и товаров. Прямое влияние оказывает вклад денег туристами и в само функционирование туристских предприятий: создает базу материального обеспечения служащих турфирм и позволяет открывать новые рабочие места.

Расходы туристов повышают в целом доход  региона от их привлечения на его  территорию, что, в свою очередь, ведет  к цепочке "расходы - доходы - расходы" и так далее до тех пор, пока эти связи не замыкают ее. Таким  образом, влияние дохода региона от туристских расходов сложно переоценить, так как с ним связаны последующие циклы туристских расходов.

Кроме прямого влияния доходов от туризма  на развитие региона существует также  косвенное его влияние, или "эффект мультипликатора", который действует по мере расширения туризма в регионе. Действие такого мультипликатора можно пояснить следующим условным примером: группа иностранных туристов, путешествуя по Дону, тратит на покупку товаров и услуг определенную сумму. Доход турпредприятий - это их выручка от продажи туристам в регионе услуг и товаров. Доход региона - это налоги, полученные с этой выручки и оставляемые в распоряжении региона. Деньги туристов начинают работать на экономику региона, когда турфирма покупает производимые в регионе товары и услуги. Регион, получив деньги от туристов, выплачивает из них заработную плату своим работникам, которые, в свою очередь, тратят их на покупку товаров, оплату услуг и т.д.

Сочетание прямого и косвенного влияния  схемы расходов туристов определяет их воздействие на местную экономику. Обычно не весь доход, полученный в каждом цикле расходов туристов, бывает использован. Некоторая часть его откладывается, а другая тратится за пределами данного региона. Чем больше доходов от туризма реализуется в пределах региона, тем больше эффект мультипликатора. Способность удерживать такие доходы в пределах региона зависит от состояния местной экономики. Если она способна производить товары и услуги, которые пользуются спросом у туристов, то эффект мультипликатора очень значителен. Чем больше товаров импортируется из других регионов, тем меньше эффект мультипликатора.

Данные  свидетельствуют, что за рассматриваемый  период более чем в 2 раза возрос общий объем приезжающих в  Россию иностранных туристов, особенно по личным целям (в 3, 9 раза), а также по линии туристических организаций. Объем служебных поездок иностранцев в Россию практически стабилен.

В то же время уровень выезжающих россиян  за весь период мало изменился, за исключением 1998 г., когда дефолт вызвал сокращение числа выезжающих в 2 раза. По служебным целям число выезжающих сократилось при резком сокращении в 1998 г. Тем не менее число россиян, выезжающих для туризма, неуклонно увеличивается. Обращает внимание то, что половина россиян выезжает за рубеж по личным целям с резким сокращением числа их в 1998 г. Таким образом, туристами в обычном понимании большинства людей считаются только лица, приезжающие по туристским путевкам и по личным целям.

В Российской Федерации наибольший приток зарубежных туристов имел место в приграничных регионах (плюс однодневные посетители), а также в Москве, Санкт-Петербург, Московской области, Приморском, Краснодарском крае, Тюменской, Ленинградской и Калининградской областях, куда иностранцы приезжали на более длительный срок и останавливались в гостиницах и других коллективных средствах размещения. Удельный вес этих регионов в 2000 г. составил 67, 7% итога по России.